简谈源流中国高校扩招政策多源流论述分析

摘要：中国高等教育在短时间内实现的规模上的跃迁不是高等教育自组织演化生成的，而是高校扩招政策的直接产物。基于多源流理论进行分析，发现中国高校扩招从学术问题上升到政策问题。其是由教育供给与教育需求之间的突出矛盾形成的问题源流、政府与学术界的不同主张形成的政策源流以及国家实施科教兴国战略、重视教育的经济功能与高等教育成本分担的主流意识倾向所形成的政治源流汇合共同促成的，而国内经济低迷和学者谏言是开启扩招政策之窗的催化剂。
关键词：高校扩招；有限理性；问题源流；政策源流；政治源流
中国高等教育突破高等教育自身特有的规律，通过规模扩张，飞速驶入了大众化阶段，伴随而来的是高等教育质量下降、大学生就业难等突出的社会问题。高等教育的历史问题、现实问题和价值问题构成高等教育研究的问题域。要求解当今谜题，还要从高等教育的历史与现实问题入手。高等教育大众化始于20世纪90年代末，至今已有15年的时间。它已不仅仅是学者关注的学术命题，而日渐成为研究现阶段中国一切高等教育现象和问题的初始条件。无论高等教育大众化是作为学术命题而存在，还是作为研究背景而存在，一个基本的事实便是：中国高等教育大众化时代的到来乃政府实施高校扩招政策催生的结果。笔者试图透过多源流理论框架分析高校扩招政策的形成过程，以再现当时的社会背景及中国高等教育大众化进程的特点，帮助人们理解为什么中国学术界在探讨高等教育大众化问题时十分关注高等教育质量、就业等由高校扩招政策所引致的后续效应。

一、多源流理论对于分析高校扩招政策的适用性

多源流理论是20世纪80、90年代由美国学者约翰·金通等人提出并逐步完善的一种决策过程理论。它以研究模糊状态下公共政策的制定过程为目标，主要用来描述大学和国家、政府这类复杂组织的决策环境。多源流理论认为政策过程由问题源流、政策源流和政治源流三个独立的源流组成。问题源流，由各种问题的数据以及各种问题界定的内容所形成；政策源流是关于某一问题由政策共同体中的专家们提出的方案集合，政策共同体是—个包含着官僚、学者和思想库研究人员的网络；政治源流，则由诸如公众意识、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布情况以及政府的变更等因素构成。三种源流通过一种耦合机制汇合到一起，社会问题就会被提上议事日程。约翰·金通将这样的时间点称为“政策之窗”（如图1）。多源流理论框架对于国家层面政策制定过程具有相当强的解释力。
图1政策过程的多源流理论路径
高校扩招政策的实施是中国高等教育大众化进程的起始点。基于众多涉及高等教育大众化的研究文本，可以发现一种主流舆论观点，即20世纪90年代末中国政府做出高校扩招的决定是社会发展的必然，也是高等教育自身发展的需要。这一舆论观点的传播与扩散在一定程度上有益于形成政府合理决策的社会印象，进而强化公众对高校扩招政策的认同感。但事实上，组织理性是有限的，组织决策有时具有非理性特征，尤其在社会变革时期，组织通常需要克服对传统发展路径的惯性依赖，解决新旧交错的矛盾和问题。各种矛盾和问题的紧迫性及重要性程度决定了组织决策的优先顺序。中国高校扩招是政府在经济社会转型的多维复杂背景下启动高等教育转型的重大决策，用多源流理论框架来分析国家权力系统出台高校扩招政策的始末，深入探究各种社会因素在政策过程中的作用具有适切性。

二、基于多源流理论框架的事实分析

客观的事实分析是一切有价值研究的基础。所谓客观的事实分析，要求分析主体要尽可能地悬置个人的观点和情感，按照事件进展的真实过程展开叙事，以重现事件的真实面目。如前文所述，多源流理论认为政策过程是由问题源流、政策源流和政治源流组成的，笔者将以此作为分析工具对中国高校扩招政策的形成过程展开分析。

(一)问题源流：教育化诉求要求突破精英化的教育规模

20世纪中后期，众多国家开始进入大众化阶段。1998年中国高等教育毛入学率为9.8%，据世界银行统计，1996年全世界适龄青年高等教育毛入学率已达到16.7%，中国远远低于世界平均水平。在国内，关于高等教育发展滞后的问题通过下文突出的矛盾关系被社会所感知。感知的焦点可以描述为：精英化的教育规模需要被突破。正是这些被感知的问题形成了问题流。

1.教育供给与教育诉求间的矛盾

在现代社会，制度化的教育成为实现社会分层和社会流动的重要机制。个体要想获得较好的社会地位和收入，就必须尽可能地接受良好的教育。“教育可以改变命运”是这一变化的真实写照。众多家庭都寄希望于通过“上大学”来改变子女乃至整个家族的命运。从经济承受能力看，改革开放后，我国经济以较快的速度增长，无论是综合国力还是人民生活都发生了巨大的变化。1999年，我国人均国民生产总值达到7159元，比1990年增长了3.4倍，成为同期世界各国中经济增长最快的国家。如表1所示，城乡居民家庭可支配收入逐年增加，提高了接受高等教育的经济承受能力。居民的消费观念也从重视生活水平转向重视生活质量，从追求物质消费转向追求精神消费和服务消费。
然而从实际来看，这一时期，接受高等教育只是少部分“尖子生”的特权。据《中国统计年鉴1999》数据显示，1998年普通高中毕业生数为251.8万人，高等学校招生数仅约108.3万人（本科约65.3万人，专科约43万人），约有14

3.5万人没有机会进入大学学习。这说明教育供给与公众的教育诉求之间存在巨大差距。

2.教育中的精英主义与素质教育改革目标之间的矛盾

素质教育改革与应试教育中长久以来的精英主义理念之间存在矛盾关系。从20世纪90年代中期开始，国家至上而下实施了素质教育改革，但却出现了“素质教育改革轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”的局面，且有愈演愈烈之势。应试教育 “扎扎实实”是多方因素协同源于：科技论文www.618jyw.com
影响的结果，但重要因素之一便是高等教育中的精英主义。精英高等教育的基本假设是社会上只有少数人适合进行高深学问的学习和探究，固应严格甄别和筛选。在学历主义社会，进入普通高中的学生都是以“上大学”为直接目标的。这迫使学校不得不竞相争夺有限的高等教育资源，而这种行为为学校出现诸如猜题、押宝、反复进行模拟考试等机会主义心理的滋生提供了土壤。

(二)政策源流：政府的保守主义路线与学术界百家争鸣的局面形成鲜明对比

对于是否要扩大高等教育规模，政府和学术界均有不同的看法和主张，而且他们关注的程度也大相径庭。
1.政府
中国高等教育的发展在很大程度上取决于政府意志和行为。《中国教育年鉴》中记载了政府历年来出台的相关政策、意见和决定，以此来考察其指导高等教育发展的意识倾向。《中国教育年鉴》中记载的20世纪80-90年代的教育文献资料显示：1985年做出了《关于教育体制改革的决定》；1988年初，第三次全国高等教育工作会议提出了深化和加快高等教育改革、持续而稳步地发展高等教育事业的工作任务；1989年政府提出了“坚持方向，稳定规模，调整结构，改善条件，深化改革，提高质量”的工作方针；1992年国家颁布的《关于我国高等教育事业工作方针问题的几点意见》提出“‘八五’期间高等教育的规模应基本稳定，特别是研究生教育和本科教育”。通过分析这些文献，发现这一时期中国政府对高等教育事业的治理基本上采取的是稳步发展、稳定规模的保守主义路线，而关注的焦点也集中在高等教育体制改革和院校调整方面。迅速扩大高等教育规模这一议题，还未真正进入政策领域。
2.学术界
与政府官员相比，学者们成为关注扩大高等教育规模，研究高等教育大众化问题的主要群体。据中国学术期刊网络数据库资料显示，国内以扩大高等教育规模为主题的研究始于20世纪80、90年代，学术界对于中国走高等教育大众化道路的研究，观点纷呈，并在内部产生分野。（1）有学者主张应当大幅度扩大规模。其依据是经济发展和增长方式的改变、知识经济的到来以及人们生活水平的提高相应要求高等教育做出变化。研究领域主要集中于以下几个方面：一是探讨区域高等教育大众化问题。如北京、广东、上海等高等教育发达地区如何借助优势，步入大众化阶段。[3]二是探讨高等教育大众化的必要性和可行性问题。有学者提出高校质量分层应当更加多样化，应扶持和引导私立高等教育发展；要大力发展开放式和网络化的远距离高等教育。[4]三是研究制约我国高校招生数量扩大的原因及对策，涉及人事体制、毕业分配体制、教育经费、专业设置、办学形式等方面内容。[5]（2）有学者主张应当稳定高等教育规模。其依据是穷国办大教育，经济发展对高等教育发展的吸纳能力有限。甚至有学者旗帜鲜明地指出高等教育大众化不适合中国国情。在制定高等教育政策时，既要注意国家的财力，也要注意高等教育的适度规模和合理结构，还应把普通高教与成人教育、普通高教与职业教育区分开来。普通高校的大众化在我国现阶段是行不通的。[6]（3）亦有学者力倡积极稳步地发展高等教育，避免大的波动起伏。这一时期，学术界的纷争表面上并没有对国家决策产生实质性影响，但实际上已营造了一定的氛围，引起了社会各界的关注，在一定程度上也表达了迫切要求扩大高等教育入学机会的国民情绪。

(三)政治源流：高等教育的经济功能逐渐受到关注

“政策制定离不开流行的思想观念等环境。”[7]组织社会学认为，在社会建构政策范式的过程中，意识形态起主导作用。意识形态通过影响政治话语来影响政策范式。主流意识形态是一定时期内一个社会占主导地位的意识形态，具有强大的思想约束力和广泛的社会认同。我国属于集权制国家，中国作为唯一的执政党，其意识形态对公共政策会产生重大的影响。因此，从执政党的意识形态去分析政治源流非常有意义。20世纪以来党和国家的各种教育改革方针、政策及具体措施，鲜明地体现出国家和政府在教育领域的主流意识倾向。这些方面共同作用于高等教育改革，形成政治源流。

1.科教兴国战略的确立

1985年5月，颁布的《关于教育体制改革的决定》指出：“高等学校担负着培养高级专门人才和发展科学技术文化的重大任务。”1994年7月， 国务院颁发《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》，提出要进一步发挥高等学校在国家科学技术工作中的重要作用，实施“211”工程，面向21世纪， 重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科。1995年5月国务院首次提出在全国实施科教兴国的战略，确立科技和教育是兴国的手段和基础的方针。科教兴国战略的主要内容是：在科学技术是第一生产力思想的指导下，坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增强国家的科技实力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科技文化素质，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，加速实现国家的繁荣昌盛。“科教兴国”战略的提出表明国家和政府将会大力支持教育包括高等教育事业的发展。1998年8月，全国人大制定并颁布了《中华人民共和国高等教育法》。该法规定：“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”《中华人民共和国高等教育法》的出台意味着国家对高等教育发展的关注和重视。

2.教育的经济功能备受倚重

随着经济社会的发展，高等教育与国家安全和社会生活的关系日益密切，政府也逐步将高等教育纳入国家发展战略规划。高等教育具有多种社会功能。对于中国而言，古代高等教育承担着为当朝政权输送德才兼备的政治精英的主要使命。战争后，洋务派兴办新式学堂，引进“西学”、“西艺”，科学技术知识进入高等学校课程，突破了封建社会“以讲授纲常名教为主旨的儒学教育” [8]。到源于：论文提纲范文www.618jyw.com
了现代社会，高等教育虽仍承担为政府输送政治精英的责任，但这并不是唯一的责任，高等教育通过传递高深的专门化知识，尤其是现代科学技术知识，提高了人力资本，推动了经济进步。经济效用作为高等教育的重要派生功能之一，在改革开放后得到党和国家的加倍重视。具体地说，高等教育的经济功能主要经由两种渠道实现：一种是立足于投资的渠道，即把高等教育作为提升人力资本的重要途径，通过提高劳动力的知识水平和技能，从根本上推动科技的发展，从而提高社会生产力，促进经济发展；一种是立足于消费的渠道，即通过发展高等教育事业，刺激消费，从而达到扩大内需、繁荣经济的目的。

3.高等教育成本分担理念指导下的收费制改革

20世纪80年代，美国教育经济学家布鲁斯·约翰斯通提出高等教育成本分担理论。他认为，高等教育成本无论在何种制度的国家和地区，都应当由政府、社会、学生、家庭及高等院校等各方共同分担。就实际情况来看，除瑞典、芬兰等高福利国家实施高等教育免费政策外，世界绝大多数国家和地区的高等教育成本都由国家和个人共同分担。就中国而言，从新中国成立到1988年的数十年中，中国高等教育一直都是“免费的午餐”；1989年，国家开始高等教育部分收费政策，逐渐形成了公费生与自费生并存的“双轨制”；1996年中国高等教育试行并轨招生；1997年国家实行全面并轨。这在客观上为高校扩招后经费来源的多样化奠定了基础。

(四)三种源流耦合，政策之窗开启

约翰·金通认为，一个项目被提上议程是在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果。这种共同作用也就是问题源流、政策源流和政治源流三者的交汇，即特定问题、政策方案与政治形势的有机结合。而三种源流交汇的原因首先在于政策之窗的开启，它为问题被提上议事日程或政策变迁提供了机会。

1.触发机制原理

政策之窗的开启，首先缘于一个重要的触发机制。一个重大事件、政治领袖对某个问题的关注、或者新闻媒体的连续报道都有可能成为触发机制，使某个日常问题上升为政策问题。触发机制是公共政策的催化剂，面对社会运行过程中存在的形形色色的问题，有限资源决定了政府只能解决最迫切需要解决的问题，而触发机制正好可以帮我们从纷繁复杂的社会问题中加以辨识。[9]

2.中国高校扩招政策的形成由以下事件触发而成

首先，受到1997年亚洲金融危机的影响，中国经济增幅全面下滑，需求不足成为经济发展的重要阻力。此外，1992年国企改制，引致大规模失业群体，截止高校扩招政策出台的前夕，全国失业人员已达到2100多万人。经济低迷、内需不足、就业矛盾突显等一系列连锁问题，影响到社会安定和发展。这迫使政府不得不及时寻求解决途径。自1988年以来，经过试行收费、计划外收费和全面收费的渐进式改革，高等教育成本分担的理念逐渐被广大家庭所接受，加之中国素有高度重视教育的文化传统，致使承载着无数梦想的大学教育成为千万家庭的重要投资项目。高等教育的社会作用远远超越教育和政治的范畴，日益向经济领域渗透。这一发展趋势吸引了经济学者的目光。
其次，学者建议成为扩招政策源于：论文网www.618jyw.com
的催化剂。1998年11月，前亚洲开发银行中国代表处首席经济学家汤敏以个人名义向提交了《关于启动中国经济有效途径——扩大招生量一倍》，谏言扩大高校招生规模。在这份建议书中，汤敏博士指出高校需要扩招的几点理由：第一，中国大学生数量远低于同等发展水平的国家；第二，未接受大学教育的适龄青年提早进入劳动力市场，与国企失业人员展开竞争，将进一步恶化就业矛盾；第三，社会潜藏着巨大的教育需求，扩大教育规模，鼓励民众进行教育投资，可以拉动内需，刺激经济增长；第四，高校师生比仅为1∶7，因而高校有能力吸纳更多学生；最后，高等教育的普及事关中华民族的振兴。

3.政府制定扩招计划，政策之窗开启

汤敏博士的建议被采纳之后，很快制定了以“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”为目标的高校扩招计划。据时任教育部发展司长纪宝成回忆说，当时教育部和相关部门已经按照每年的常规，确定了一个招生计划，最初的招生人数为131 万，几天后又改成159.68万，招生人数比1998年增加了51.32 万，增幅也迅速由20% 提高到47.4%，这是目前为止扩招幅度最大的一次。在1999年6 月18日召开的全国教育工作会议上，前总理朱镕基公布了此项决定。[10]政府制定高校扩招计划，政策之窗全面开启。
三、结语
从高校扩招政策形成过程看，该政策的出台既顺应了公众教育化的诉求，更是出于发挥教育经济功能的考虑。高校扩招从学术问题上升到政策问题，并未经过长期酝酿及科学论证，国内经济低迷和学者谏言是政策之窗开启的催化剂。从高等教育自身发展规律看，该政策并非完全理性的选择。而事实也证明，扩招政策虽然一定程度上达到了预期目的，同时也引发了高等教育质量下滑、加重了就业负担等一系列社会问题。
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[10]郭少峰.十几天制订新计划扩招50万大学生[EB/OL].http：//，2009-01-05.
（责任编辑于小艳）