试论清退农村代课教师清退不足制度分析经典

代课教师是指在农村学校中没有事业编制的临时教师，他们没有任何名分却为中国的基础教育事业，为“普九”和“两基”工作做出了巨大的牺牲和历史贡献。代课教师是教育资源投入不足状况下的一种不得已的选择，由于代课教师没有合法的入职程序，加上质量参差不齐，基于我国现代教育事业发展对教师质量提出的要求，国家对这部分群体采取的是“清退”的政策。但通过各种途径，我们了解到他们的生存状况不佳，利益保障缺失，特别是要将他们全部“清退”，这对他们来说是巨大的打击，他们遭受的不公正待遇令人同情。从开始的承认、任用到现在的否认、清退，国家对代课教师态度的巨大转变势必要引起关注。有来自代课教师群体的反对声，也有关注教师队伍建设的教育专家和学者，他们从不同的理论视角来分析该政策的可行性。大都是在实证调查的基础上从代课教师产生的原因、背景等方面分析代课教师的现状，由此提出关于解决代课教师问题的种种建议，很少对代课教师清退政策本身用制度精神去研究和反思，本文旨从制度的视角本着公正原则建构一种合乎实际、彰显德性的代课教师分流政策。

一、代课教师清退政策概述

2001年国务院颁布 《关于基础教育改革与发展的决定》，文件要求明确“坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员”。此决定可以看成是国家全面“清退”代课教师的开端，各地也逐步开始“清退”代课教师的工作，代课教师人数由1997年的100.55万递减到2005年的44.8万。 该政策引起社会各界关注，包括研究专家以及新闻媒体，在社会上引发了激烈的讨论。与此同时，政府的态度也日益强硬。2005年的教育部新闻发布会上表示：逐步取消代课教师，全面推行农村教师聘任制；2006年3月又提出在短时间内“全部清退”代课教师；到2007年代课教师的数量已由2005年的44.8万下降到37.9万，并指出还将继续加快清退并总结出两条主要办法，分别是源头上控制和从实际情况出发，以人为本妥善解决在岗教师。同时在《国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中的几个主要问题和对策措施的意见》、《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》等文件中都明确提出“坚决辞退代课教师”，而对于具体的清退办法以及清退后的保障措施并未作详细部署。
各省均是以国家的政策为总纲要，结合本省实际清退代课教师，因具体实施方案各有不同，也引发了一系列的问题。如河南省把代课教师和民办教师合为一体，在 《河南省政府批转省教委关于清退计划外民办教师工作的报告的通知》中规定“凡在1989年全省首次中小学民办教师职务评聘工作中，没有取得省教委颁发的《中小学教师任职资格证书》和 《中小学教师职务聘任证书》被聘任中小学教师职务并在省教委备案的民办教师，均属计划外民办教师，都是这次清退的对象。”所谓“计划外”民办教师是由于当时师资短缺而走上教育岗位的，同样作出了贡献，对被清退的教师没有出台任何安置措施，一清了之，这势必会引发问题和矛盾。广西省在2004年面向社会人员公开招考中源于：如何写论文www.618jyw.com
小学教师，主要对象是经县级部门批准录用的有教师资格的代课教师，且招录工作与清退工作同时进行，但这并不是真正的解决办法。给予代课教师指标问题，被清退教师后续安置问题都无明确表明，导致代课教师对结果不满，、告状等社会问题频现。最受社会关注的还是甘肃省渭源县自2006年开始大规模清退500多名代课教师，结果得到的只是每人300到800元不等的清退费，进而造成了联名的不良影响。像渭源县这样通过全面清退的办法，且只发放少量补偿金的例子屡见不鲜，这让代课教师无所适从。

二、基于制度视角的代课教师问题反思

代课教师在教师的岗位上做出了贡献，草草清退并不能解决根本问题，甚至会引发一系列矛盾，这是不科学且缺少人文关怀的举措。代课教师是一群生活在社会底层的弱势群体，不能享受和公办教师相同的待遇，却长期在相同的工作岗位上承受着超量的工作任务和巨大的经济和精神压力。被“清退”后又没有合理的保障措施，生存状况堪忧，这对他们来说是极不公平的，所以对代课教师清退政策进行分析就显得十分必要。

(一)制度的内涵

1.主要思想。 制度是社会向前发展的重要支撑，它的基本特征之一是毫无偏颇地一视同仁，即是公平的正义。制度是指化的制度，也就是制度本身所蕴含的追求和道德要求，强调制度的合性、合道德性，包含三个主要原则：公正、普遍、历史。
任何一项符合精神的制度必定要遵循一定的道德原则，社会制度的基本道德原则主要包括正义和效率，其中首要德性是正义。“也就是关于社会基本结构即社会的主要制度在分配基本的权利和义务、决定社会合理的利益或负担之划分方面的正义问题。”制度公正的必要性来自制度的公共性，是为所有人而制定的，具有普遍性，这也就使得公正成为制度的本质要求。“正义原则的基本内容为：第一，必须提供每个人的基本物质需要，每个人都享有平等的权利；第二，在最期望得到的社会地位的机会分配方面，社会体系必须尽量照顾处境最不利的阶层的利益；第三，如果要有经济不平等，必须使这种不平等的安排能够尽量增加最贫穷阶层的财富。”所以，一项符合制度的政策在整合社会资源在社会成员之间分配和调节成员之间的利益矛盾时应该表现出性和公平性，并将这一原则渗透到社会生活的方方面面。因而在制度所规定的准则里，正义、平等原则处于基础地位。同时制度不仅关乎对一项制度进行评价，还要将符合精神的道德上升为制度以保证精神的实现，二者是辨证统一的。所以，综合上述思想可以得出：制度关注的是制度的合性，追求的是全社会的公平、正义。
2.分析框架。为对代课教师清退问题进行更全面，客观的分析，用一种人性化和正义的视角去反思我国当前的代课教师清退办法，采用基于公正的制度思想是十分合适的。由于制度和二者不可分割，我们研究制度除了探讨其自身的定义、原则及演化外， 还必须涉及该制度本身的追求，我们认为其核心思想就是公平、合理、正义，而这种道德的判断又会影响到制度的变革与稳定。在对代课教师清退政策概述及产生的问题的基础上，以公平原则为导向分析代课教师面临清退时在机会、过程和结果中遭遇的种种不平等对待，用制度的精神去审视，指出其中的不合理之处，并试图提出相应的，真正人性化的解决问题的办法。

(二)基于制度视角的分析

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　公平正义是全体社会成员追求的理想，一定程度上的公正是社会得以存在的基础，罗尔斯也认为“正义是社会制度的首要价值”。其实，代课教师确切的身份应是一群“弱势群体”，因为他们完全符合“弱势群体”的特征：个人及家庭生活达不到社会认可的最基本标准且有困难的群体；他们依赖自己的力量无法改变目前的弱势地位；他们在社会资源的分配上明显处于劣势，社会权利相对匮乏，得到的帮助与扶持较少；要改变弱势群体的生存状况，需要国家和社会力量给予帮助或支持。换而言之，他们是一些需要他人帮助、支持、甚至是救助的群体。从人道主义的角度，对于弱势群体，全社会都应该给予扶持和帮助，帮助他们摆脱悲惨命运，但是现实中代课教师被清退的做法完全是南辕北辙。
1.“清退”方案不完善，导致机会不均。代课教师是一群值得尊敬的生命体，针对他们的政策应做到起码的尊重。虽然教育部发言人指出“对于学历合格、素质较高、取得教师资格的代课人员，可以根据需要参加当地统一组织的新聘教师公开招聘，对于其中表现比较好的代课教师，可以通过适当的形式来参加招聘，参加招聘后，取得正式教师的资格”，这在理论上是给代课教师提供了一个重返教师岗位的机会，但是实现这样的机会是渺茫的。代课教师没有编制，不能和在编教师一样平等地享受教师技能培训的机会，他们本身的教学水平和相关知识能力得不到提高，使得原本基础薄弱的他们如何在竞争中脱颖而出？这样的机会对他们来说是可望而不可即，这种机会上的不平等肯定会导致“清退”工作不能顺利进行，择优聘用的办法流于形式，难以满足道德要求。其次，相关的配套措施也没有到位，具体的补偿办法和补偿标准不明确，各级政府的责任划分不清晰，财政经费的落实问题，相关监督机制的建构以及对代课教师的长期扶持机制等问题没有做到具体细致，而代课教师与有编制的教师在福利待遇上不能同日而语，在经济上不堪重负，在这种本来就不平等的基础上还要清退他们，这根本没有顾及代课教师的利益，容易激化社会矛盾，所以缺乏制度保障的“清退”政策难以顺利进行。
2. “清退”程序简单随意，有失公平。首先，我们必须审视“清退”一词使用的恰当与否。“清退”的意思是清理退还，似乎代课教师是一种不合理的存在，这样的字眼不得不让我们联想到代课教师是被无情地赶下讲台的，这对他们这样一群生命体毫无尊重可言，“尊师重教”不仅没能体现反而是一种莫大的讥讽。
虽然教育部官员说“清退”进程没有一个明确的时间表，但同时也表达了要尽快“清退”的愿望，这必然使各地方政府急功近利地加快“清退”进程，盲目地“一刀切”。大部分代课教师只是收到一纸文件就不得不离开工作多年的教学岗位，有的甚至只有单纯的口头通知。甘肃省庆阳市宁县的代课教师惠志敏就是如此，2006年8月，他落选当地的中小学教师招考后，虽然没有接到明确的清退文件，但他被口头告知“再不能回学校上课了”。这样的做法谈何对代课教师的尊重？代课教师作为地位平等的主体在这项政策的制定和实施的过程中都处于被动地位，毫无主动参与的权利，这明显是不公平的，完全忽视了他们的利益诉求。
3. 清退补偿不到位，人性关怀缺失。为中国基础教育事业作出贡献的代课教师在被迫离岗时，应得到相应的足额补偿。但在《南方周末》2008年1月10刊登的《最后的代课教师》一文中提到甘肃省渭源县的代课教师的“一次性‘清退’费按照教龄长短——15年以上的800元，10～15年的600元，5～10年500元，5年以内300元。”要拿到这微薄的补偿也是不容易的，必须经过多次的讨要才会得到，更有甚者是一无所获。根据制度中的正义原则，在进行社会资源分配时应尽量照顾处境最不利的阶层的利益，代课教师是一群弱势群体，再就业必定困难重重，但是政府“一退了之”并未给予他们政策上的倾斜或是资金补助，失去工作后就算有少量的补偿金而缺少后续的保障机制也解决不了被辞退代课教师长期的生活困境，他们的处境会越来越难，这种不平等的安排也并没有增加代课教师的财富。同样是教师，同样在教学岗位上作出了贡献，代课教师的贡献甚至更大，但在离岗后，在编的教师有超出在岗工资多倍的退休金，有一系列保险，而代课教师的后续生活无人过问。这种结果上的极不平等明显体现了政府在“清退”过程中忽视代课教师利益，缺少人性化的处理手法。
清退代课教师这一政策的出台，虽然体现了国家提高基础教育质量的决心，却没有体现对离岗教师的生存与生活的人文关怀，没有提供合理的、合乎德性的方案，没有出台合理的配套措施（如制订具体补偿标准的办法，财政经费落实的方法，“清退”过程对代课教师的扶助机制等）以体现公平的原则。代课教师得到的只是一纸通知和微薄的补偿金，离开了教师岗位，没有妥善的安置措施，又没有一技之长的他们只好去从事繁重的体力劳动来维持生计，从原来处在教师队伍底层转到社会的底层，会影响整个社会的和谐稳定。一项政策的实施应是最大限度地追求平等，但是如今的清退政策不仅没有做到公平，反而拉大了社会成员之间的距离，逐渐形成一道不可跨越的鸿沟，这是不符合制度的要求。

三、基于制度精神的代课教师分流政策

1. 分流政策的合性分析。正义、公平是全社会共同追求的理想，要践行这一道德理想就必须使上升为制度，提高道德的权威性和可操作性，又不失道德本身的自觉性和示范性。对于被清退的代课教师来说，在物质上，他们失去了工作，生活将无着落，重新就业困难重重；在情感上，他们一腔献身教育事业的热情被浇灭，积极性严重受挫，他们需要更多的人文关怀。针对现行的代课教师清退政策，我们应在遵循原则的基础上理性分析。一刀切的“清退”做法有失公正，应因人而异，实行分流措施能更好地促进代课教师的顺利退出。
分流政策应做到从实际出发，充分尊重了代课教师的主体地位，代课教师最后的出路都是在社会资源合理均等分配的基础上决定的，这样的安排可以实现资源的合理配置，极大地发挥人的积极性和创造性，减少社会矛盾。 2. 分流政策的建构与实施。代课教师整个群体人数多，质量参差不齐，但是可以将其划分为四类亚群体：①学历层次较低的中青年教师（约占45%） ；②学历较高的中青年教师（约占37%） ； ③学历较低的老年教师（约占14%） ；④学源于：论文的基本格式www.618jyw.com
历层次较高的老年代课教师（约占4%）。对整个群体进行分层，避免了陷入“一刀切”的误区，优势的教师资源可以得到充分利用，也对农村地区受教育者负责。所以，分流政策既考虑了实际又体现了对代课教师的合理安置，是科学公正的。
总体而言，对于代课教师要统一承认他们作为教师的身份，而不仅仅只是承认他们为教育事业所做的贡献，这是从心理情感上给他们以慰藉，让他们找到身份的归属感和认同感，为他们以后的权利保护及利益诉求提供一个着力点，这也是上的起码要求，才符合公正的原则。具体来说，代课教师有转正、同工同酬、完善的保障机制等方面的利益诉求，所以针对不同的群体要区别对待。
第一，本着充分利用资源、人尽其才的原则，代课教师群体中有一部分持有教师资格证，有丰富的教学经验和多年的教育经历，完全有资格和能力胜任教师岗位，但一直是编外人员，对于他们要实行“代转公”招聘考试，择优录取成为公办教师，能和公办教师有同等的待遇。
第二，代课教师大都工作在边远、贫穷的农村地区，这些地区面临严重的师资短缺，优秀教师不断流失，如果将仅有的代课教师全部清退又没有充足的师资来补充，当地的基础教育将面临瘫痪的危险，教育质量失去保证。所以，要为那些不具备转正资格又继续在岗的代课教师提供进修和培训的机会，纳入当地的教师培训计划，提高现有代课教师的教学能力，以帮助其更快达到公办教师的资质要求。另一方面要适当提高他们的福利待遇，尽量做到与公办教师同工同酬，以便全身心地投入教学工作。
第三，对于经过培训之后仍不符合教师资格但有工作能力的人员，根据实际情况，督促他们离开教师岗位，鼓励他们自谋职业，自主创业。政府可借鉴有些地区购买公益性岗位的做法优先在教育领域创造一些合适的岗位，提供相关的职业培训，在各方面给他们提供政策上的优惠和帮助，促进他们顺利再就业。
第四，其中年老的面临退休的代课教师，由于他们在职期间确实为国家的基础教育事业做出了贡献，但工作期间福利待遇低，承受巨大的压力，退休后生活难以保证，应根据他们的代课年限及资历发放相应的补偿金，以公办教师的标准纳入社保及相关的医疗保险，秉持人道主义的精神让那些终身致力于农村基础教育的老教师老有所养，生活上没有后顾之忧。
当然，要真正解决代课教师问题还需要一系列相关的补充措施。科学核定农村学校的生师比，确定合理的编制，改变编制设置与实际情况不符的局面，走出“有编不补、有岗无编”的怪圈；同时为防止出现新的代课教师，杜绝恶性循环，在源头上一定要把好关，严格教师资格制度，禁止不具备教师资格的人走上教师岗位，这样一来代课教师的数量会不断减少直至消失。最根本的还是国家和省级财政要加大对教育的投入，尤其是农村基础教育，改善农村教育环境和教师待遇，加大对农村教师的培训力度，提升专业性，增加教师岗位的吸引力，防止出现大量优秀的农村教师流失现象。
教育质量需要提高，教育要走向现代化，但是对代课教师问题的解决不能盲目清退，要分层选拔，区别对待，充分体现制度的价值诉求，让社会主义“以人为本”思想落实到实处。
代课教师是指在农村学校中没有事业编制的临时教师，他们没有任何名分却为中国的基础教育事业，为“普九”和“两基”工作做出了巨大的牺牲和历史贡献。
代课老师在教师的岗位上做出了贡献，草草清退并不能解决根本问题，甚至会引发一系列矛盾，这是不科学且缺少人文关怀的举措。
一项政策的实施应是最大限度的追求平等，但是如今的清退政策不仅没有做到公平，反而拉大了社会成员之间的距离，逐渐形成一道不可跨越的鸿沟，这是不符合制度的要求。
岳伟：华中师范大学教育学院教授、教育学博士，硕士生导师，教育学原理专业硕士导师组组长。华中师范大学湖北省基础教育研究中心副主任。主要从事教育基本理论、教育哲学研究。主要学术有湖北省教育学会教育学研究会理事、湖北省中青年教育理论工作者委员会副秘书长。主持省部级课题多项；出版学术专著2部；主编和参编教材多部。