探讨梗阻独立学院规范设置政策之执行梗阻探析

收稿日期：2012-04-03
作者简介：唐果，宁波大学科学技术学院讲师；徐军伟，宁波大学科学技术学院党委书记，副研究员。（浙江宁波/315212）
*本文系全国教育科学“十二五”规划2011年教育部重点课题“独立学院浙江模式研究”（项目编号DFA110226）成果之一。
摘 要：2008 年教育部出台的《独立学院设置与管理办法》给独立学院设定了5年规范设置过渡期。由于政策执行者和目标群体追求自身利益，政策方案规划不科学和政策环境的消极影响，时至今日，大部分独立学院仍然“按兵不动”。为了消解政策执行梗阻，教育部不仅要适当降低对独立学院硬件的要求，承认国有民营独立学院的合法性并分类管理独立学院，还要大力进行政策宣传以加强政策认知与认同。
关键词：独立学院；政策执行；母体高校
一、 《独立学院设置与管理办法》 制定的背景独立学院发轫于二十世纪九十年代初公办高校中以民办机制运行的二级学院，因1999年高校扩招而渐成规模。2003年，教育部开始正式使用“独立学院”指称上述民办的二级学院，并开始对全国独立学院进行清理与规范。在随后的五年中，独立学院在获得很大发展的同时，也存在四个方面的问题：（1）部分独立学院办学不规范，存在违规宣传，违规招生，以及学位证书发放不统一的情况；（2）部分独立学院专职教师人数不符合教育部相关规定；（3）独立学院产权不明晰；（4）一些独立学院存在片面追求招生规模而忽视办学质量，管理混乱的现象。公共政策是政府机构活动的产物，是政府进行公共事务管理的主要手段和方式。任何社会的经济繁荣、政治发展和社会进步，都离不开合理的公共政策的指导和调控。为了解决上述政策问题，2008年2月，教育部第26号令发布了《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》），首次以规章的形式对独立学院办学进行规范，并规定于当年4月1日开始实施该政策。

二、《办法》 执行梗阻的主要表现及原因

政策执行并非如公共政策学家T·B·史密斯所说：“政策一旦制定，政策即被执行，而政策结果将与政策制定者所预期的相差无几。 ”在现实生活中，政策执行梗阻的现象时有发生，《办法》 也不例外。例如，《办法》第十二条①和第五十六条②分别对独立学院举办者过户资产到独立学院的时间以及独立学院未按期过户资产的处罚措施做出了明确的规定。但是，当一年期限已到时，绝大部分独立学院都没有过户资产，当地政府部门也没有处罚相关独立学院。另外，《办法》第五十八条③要求独立学院在2013年4月1日之前完成规范设置工作。不过，截至2011年11月，全国仍有300多所独立学院“按兵不动”。究其原因，主要有以下几点。

(一) 政策执行者和目标群体追求自身利益

在《办法》出台之前，大部分独立学院每年都要把所收学费的20%～70%作为“管理费”交给其母体高校。当地政府部门是地方公办高校的主管部门，负有向地方公办高校拨付办学经费的责任。在当今办学经费紧张的大背景下，独立学院所交的“管理费”无疑减轻了当地政府的财政负担，使其间接获得了一定的经济利益。美国著名学者大卫伊斯顿（Did Easton）指出：“公共政策是政治系统权威性决定的输出，是对全社会的价值作有权威的分配。” 《办法》第四十三条④对独立学院出资人的回报问题做出了明确规定。不过，该政策实施后其母体高校获得的“合理回报”将会远远少于之前的“管理费”。公共选择理论创建者詹姆斯M.布坎南James M·Buchanan认为：“政府官员是理性的、自私的‘经济人’，在政治市场中他们追求着政治利益最大化，全然不顾这些利益是否符合公共利益。” [3] 因此，当地政府部门和独立学院的母体高校都消极执行这项涉及利益分配和调整的政策。正如湖北省多家独立学院的董事长表示，湖北独立学院的独立一直没有实质性进展，与省里既没有出台相应的政策，母体高校也不愿意放弃每年数千万元的既得利益有很大关系。

(二) 政策方案规划不科学

1.政策方案规划违反了稳定可调原则。政策调整或规范的是人的行为和人们之间的关系，尤其是利益关系，它促使人们向政府所期望的目标前进。作为指导社会生活的原则，政策毫无疑问需要有一定的连续性和稳定性，以免造成社会不稳定。2003年，教育部曾经规定独立学院校园规划面积不少300亩，很多独立学院当年都是按照300亩的标准来修建学校。然而，5年之后出台的《办法》却要求“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行”，这造成大量独立学院摘自：学术论文翻译www.618jyw.com
达不到要求。例如，浙江省22所独立学院中有18所不符合要求；陕西省12所独立学院中有4所不符合要求；贵州省的独立学院几乎都不符合要求。在当下土地资源日益稀缺的情况下，独立学院要在占地面积方面达到上述要求明显困难重重，即使独立学院能够获得土地，也需要付出较大代价。所以，许多独立学院执行该政策时踌躇不前。另外，教育部朝令夕改的做法也使得独立学院预期《办法》日后也会发生改变。因此，它们采取静观其变的态度消极执行该政策。
2.政策方案规划违反了现实可行原则。政策必须建立在现实条件基础上，要具有可操作性。《办法》第八条⑤对独立学院举办者的资格条件做出了明确的规定。目前，中国企业承担社会责任的总体状况并不尽如人意，个人资产在3亿元以上且关心教育事业的富豪也不多。在独立学院属于公益性事业的情况下，独立学院要在较短时间内找到有较强经济实力、积极承担社会责任且热爱教育事业的举办者并不是一件轻而易举的事情。
当前，独立学院的办学模式主要有三类：一是“公办高校单独或合作举办”模式。二是“公办高校+ 地方政府（+ 企业）”模式。在这种独立学院模式中，国有资产的投入占很大比例。三是“公办高校+ 民营企业”模式。[4]从产权角度看，前两类办学模式的独立学院基本属于国有民营，第三类办学模式的独立学院基本属于民有民营。《办法》第二条⑥对独立学院做出了明确的界定。然而，这个界定并没有考虑国有民营独立学院的情况，导致一些国有民营独立学院无所适从。例如，由宁波市政府投资建设，浙江大学负责办学管理的浙江大学宁波理工学院就声明自己不是《办法》所指独立学院，故无需执行该政策。而且，《办法》第二条把独立学院归类于民办高校范畴意味着国有民营独立学院不属于“公办”。这显然与国有民营独立学院的实际情况不符，造成一些国有民营独立学院对该政策有抵触情绪。另外，关于《办法》对校园占地面积的规定，独立学院也认为该政策没有考虑到独立学院的实际情况。3.政策方案规划违反了系统协调原则。任何一项具体政策并非孤立存在，它始终与其他政策相互联系，处于一个政策体系之中。《办法》第三条⑦把独立学院定性为公益性事业。公益是公共利益的简称，公共利益的本质特征之一是非营利性。[5]非营利组织的非营利性主要体现在三个方面：一是不以营利为目的；二是不能进行剩余收入（利润）的分配（分红）；三是不得将组织的资产以任何形式转变为私人资产。[6]但《办法》第四十三条却允许出资人从独立学院的办学结余中取得合理回报。可见，《办法》的第三条与第四十三条自相矛盾。另外，《办法》第二十三条⑧要求独立学院法人登记。我国民法通则把法人分为机关法人、事业法人、企业法人、社会团体法人，但在此之前没有任何政策明确规定独立学院属于何种法人。现在《办法》把所有类型的独立学院都定性为“民办高校”，这导致相关独立学院法人登记时左右为难。[7]

(三) 政策环境的消极影响

任何一项政策的执行都会受到所处政策环境的影响和制约。近年来，随着我国大学适龄人口不断地减少和高等教育规模持续地扩大，我国高等教育的录取率逐年提高，未来高考录取率甚至可能会达到100%。以山东省为例，2008年该省考生数量是78万，预计到2013年，这一数字可能会下降到50万左右。2009年，山东省的招生计划为52万人。显然，即便其招生计划不增加也将陷入无生可招的困境。心理学家维克多·弗鲁姆（Victor Vroom）的期望理论认为，激励力量是效价与期望的乘积。面对日益萎缩的独立学院生源，失去母体高校金字招牌依托的独立学院无疑缺乏投资热情去满足《办法》的“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行”的要求。

三、消解 《办法》 执行梗阻的主要对策

19世纪英国政治家索尔慈伯里（Salisbury）爵士认为，根本没有一成不变的政策，和所以有机体一样，政策始终处于发展之中。由于人的理性是有限的，人们在制定政策时无法对影响政策的因素及政策实施后可怎样写论文www.618jyw.com
能产生的结果都考虑得面面俱到。随着人们对政策问题认识的不断深化，其对政策本身做出相应调整亦是必然。能否制定出切合实际的政策以及能不能有效地推进和贯彻这些政策，是衡量一个国家政府能力强弱的一个重要标准。[8]

(一) 适当降低对独立学院硬件的要求

清华大学老校长梅贻琦先生曾经说过，“所谓大学者，非有大楼之谓也，有大师之谓也”。这句话对独立学院同样适用。独立学院占地面积的多寡与其办学质量高低并无必然联系。而且，美国知名政策分析专家威廉.N.邓恩（William·N·Dunn）认为，当代公共政策问题具有“政策问题关联性”的特点，即一个政策问题的解决可能会引起新的政策问题。[9]例如，有8000多名在校生的浙江工业大学之江学院的校园面积只有区区258亩，但其办学秩序和办学质量良好。然而，为了满足《办法》对独立学院硬件的要求，它打算迁往偏远的富阳县。迁校带来的资金和招生压力无疑会影响其正常运行和教学投入，导致办学质量下降问题的发生。因此，鉴于多数独立学院已按照300亩的标准修建学校，大学适龄人口不断地减少以及避免浪费资源，教育部应该适当降低对独立学院硬件的要求，而不必规定“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行”，以免因此而出现新的政策问题。

(二) 承认国有民营独立学院的合法性并分类管理独立学院

美国公共政策教授麦克劳克林（McLaughlin）指出：“有效的政策执行有赖于成功的相互调适过程。” [10]无论从独立学院的办学类型还是产权性质来看，把独立学院界定为民办高校都无法涵盖当前独立学院的整体状况。目前，那些办学比较成功，运行规范的独立学院大多数是国有民营独立学院。如果把所有独立学院都定性为“民办”，那么国有民营独立学院不得不寻找相应的合作单位或个人，而资本的逐利性很可能对独立学院的办学质量造成负面影响，甚至会导致国有资产流失。因此，对于国有民营独立学院，政策制定者应该把其属性界定为“公办”，规定它是公益性事业并允许其登记为事业法人，同时严格按照教育部“六个独立”的要求对其进行规范管理；积极支持公办高校与地方政府或国有企业合作举办的独立学院，逐步规范公办高校与其下属校办企业合作举办的独立学院，坚决取缔公办高校无合作方而独自举办的独立学院。对于民有民营独立学院，政策制定者应该将其定性为营利性组织，规定它可以取得合理回报，允许其登记为企业法人。在当今企业承担社会责任状况普遍不佳的情况下，民有民营独立学院被定性为营利性组织也有助于其吸引优质社会资源参与办学。

(三) 大力进行政策宣传以加强政策认知与认同

《办法》的顺利执行要以当地相关政府部门、独立学院及其母体高校对该政策的认知和认同为前提条件。只有其充分了解政策的意义、目标以及政策执行的原则、方法和步骤后，独立学院才会积极主动地去执行。为了让政策执行者和目标群体认真地领会和深刻地理解该政策的精神实质和内在规定，统一他们的思想基础，教育部要积极采用各种方法来宣传《办法》。孟子曰：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”教育部还要对消极执行该政策的相关政府部门、独立学院及其母体高校进行问责，并对积极执行该政策的组织给予一定物质和精神奖励。
注释：
①《独立学院设置与管理办法》第十二条规定：独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。本办法施行前资产未过户到独立学院名下的，自本办法施行之日起1年内完成过户工作。
②《独立学院设置与管理办法》第五十六条规定：独立学院有下列情形之一的，由省级教育行政部门责令限期改正，并视情节轻重，给予警告、1至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生的处罚：（一）独立学院资产不按期过户的；（二）发布未经备案的招生简章或广告的；

(三)年检不合格的；（四）违反国家招生计划擅自招收学生的。

③《独立学院设置与管理办法》第五十八条规定： 本办法施行前设立的独立学院，按照本办法的规定进行调整，充实办学条件，完成有关工作。本办法施行之日起5年内，基本符合本办法要求的，由独立学院提出考察验收申请，经省级教育行政部门审核后报国务院教育行政部门组织考察验收，考察验收合格的，核发办学许可证。④《独立学院设置与管理办法》第四十三条规定：独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。出资人取得合理回报的标准和程序，按照民办教育促进法实施条例和国家有关规定执行。
⑤《独立学院设置与管理办法》第八条规定：参与举办独立学院的社会组织，应当具有法人资格，注册资金不低于5000万元，总资产不少于3亿元，净资产不少于1.2 亿元，资产负债率低于60%。参与举办独立学院的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力，个人总资产不低于3亿元，其中货币资金不少于1.2亿元。
⑥《独立学院设置与管理办法》第二条规定：本办法所称独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。
⑦《独立学院设置与管理办法》第三条规定：独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。设立独立学院，应当符合国家和地方高等教育发展规划。
⑧《独立学院设置与管理办法》第二十三条规定：申请正式设立独立学院，审批机关应当按照民办教育促进法规定的期限，作出是否批准的决定。批准的，发给办学许可证；不批准源于：毕业论文致谢信www.618jyw.com
的，应当说明理由。依法设立的独立学院，应当按照国家有关规定法人登记。
参考文献：
T·B·Smith. The Policy Implementation Process.Policy Science，1975，No.4.
Did Easton. The Political System： An Inquiry into the State of PoliticalScience， New York： Knopf， 1971.
[3] James M·Buchanan. The Expanding Public Sector： Wagner Squared.Public Choice 31，Leiden：Fall 1977.
[4] 周兆农.制度设计的初衷与实践运行的矛盾——由《独立学院设置与管理办法》所引发的思考[J].教育发展研究，2009（6）：61-63.
[5] 余少祥.什么是公共利益——西方法哲学中公共利益概念解析[J].江淮论坛，2010（2）：47—50.
[6] 王名.非营利组织管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2010.135.
[7] 刘在洲，汪发元.独立学院发展之路的几点思考[J].高教探索，2009（3）：96—100.
[8] 黄卉，苏立宁.公共政策执行力初探[J].科技与管理，2006（4）：12—15.
[9] 威廉·N·邓恩.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2010.121.
[10]McLaughlin.Implementation as Mutual Adaptation： Change In Classroom Organization.in Walter Williams and Richard F. Elmore （eds.）， Social Program Implementation， New York： Academic Press， 1976，Pp.167-180.