分析检察论检察权国家化——以治理检察权地方化为视角

摘 要：目前，检察权地方化现象在我国呈现出愈演愈烈的趋势。检察权地方化突出表现在检察院与地方党委、政府、人大等机关之间的关系中，检察院的财权、人事权受制于地方。这种现象破坏了我国的检察权的统一和检察权的独立行使， 损害了法律的权威和尊严。分析我国检察权权地方化的危害和成因， 并提出相应的治理对策。
关键词：检察权地方化；检察独立；检察改革

一、 检察权地方化的危害

检察权的地方化即检察权的地方保护主义。本文讨论的检察权的地方化是指检察机关及其工作人员在行使检察权过程中受地方党政机关或其他利益团体的不当干扰和控制，导致检察机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位，从而出现的一种检察权异化的现象。检察权地方化将“地方保护”置于最高地位，优先于其他原则之上，并作为指导人民检察院工作的原则，具体而言就是检察机关忽视法律规范的规定，或者钻法律的漏洞，利用人民赋予的自身权力，为当地的经济发展提供便利。
在我国，地方各级人民检察院都是国家设在地方的检察院，代表国家行使检察权， 统一适用国家的法律规范， 平等地保护各方当事人的利益，保障国家法制的统一。目前，我国检察权在很大程度上已地方化，设在地方的国家检察机关在行使检察权的过程中受地方政府、人大等机关的不当影响和干预乃，不能独立、公正地行使检察权，以致国家的法制统一得不到保证。
具体来说，检察权地方化在我国产生了一系列危害性后果：
第一，检察权地方化破坏我国法制统一，导致司法地方保护主义盛行。目前，有的国家设在地方的检察院实际上已经沦为地方保护主义的工具，严重威胁国家法制的统一和权威。检察机关受制于地方，就是令检察官在缺乏制度保障的情况下， 在行使职务犯罪侦查、公诉和诉讼监督等职权时， 被动地、甚至是无奈地背弃了法律。
第二，检察权地方化削弱了对地方以及检察权对行政权的监督。在我国，检察权是独立于立法权、行政权的国家法律监督权，其依法独立行使权力，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而检察权的地方化使检察权依附于行政权，使本应代表国家的检察机关对地方行政机关的监督受到地方的影响，国家法律和政令在地方的执行不能得到有效监督。这样检察机关就不能对行政机关滥用职权的行为进行有力制约，对地方的监督也就得不到有力的保证。
第三，检察权地方化容易滋生腐败。检察官在执法过程中产生的许多人情案、金钱案，有自发的行为，也有受到外在压力的行为。虽然根源是制度的问题造成的，但其操作过程中不可避免的会受到外在利益的驱使和诱惑。

二、 检察权地方化的成因

我国是单一制国家，理论上我国检察权更应该是统一的，从实践中国内市场统一化要求来说，检察权也应该统一，但是从我国现行检察机关的设置、上下级的隶属关系以及检察人员的任免上，我们很难将现行的地方各级检察机关界定为“国家”的检察机关，更多的看到的是其“地方化”的踪影。造成这一现状的原因是多方面的，具体来说，检察权地方化的成因如下：
第一，检察人事权由地方控制。在单一制国家，实行法制统一的前提下，检察官的任免权应该由国家掌握，而不是地方行使。然而在我国， 除最高人民检察院以外，检察机关的人事权归地方管理，地方各级人民检察院检察长由同级人民代表大会选举产生，副检察长、检察员由同级人民检察院检察长提请同级人大常委会任命。地方各级党委和政府实际上拥有对地方检察院主要领导干部的推荐权和罢免建议权。由于人事权受地方控制，因此，对与地方党政机关的决定，检察院只能选择服从。
第

二、检察经费由地方控制。汉密尔顿曾说过：源于：论文要求www.618jyw.com

“就人类天性之一般情况而言， 对某人的生活有控制权， 等于对其意志有控制权。”对于一个组织机构来说也如此，检察院如果各为其主，要想使其独立，统一行使检察权就是勉为其难了。目前，我国实行的是和地方财政分灶吃饭的财政管理体制，与地方分开， 地方各级之间也相互分开。这种体制增加了检察机关对同级政府的依赖，在履行职责中不可能摆脱行政机关的束缚和牵制，检察机关的执法活动必然受到政府意志的影响。
总之，我国检察机关的人、财、物等受制于地方，必然导致检察权地方化，各级人民检察院不再是国家设在地方的国家的检察院， 而是体现地方利益地方的检察院。因此，为保障检察机关独立行使检察权，必须改革现行检察院管理体制。

三、治理检察权地方化的理论进路

保障检察权的统一，对于国家法制统一、保证司法独立具有重要意义。检察权是国家司法权力中重要的组成部分，而确保检察权的国家化是根本要求。因此，克服导致检察权地方化的各种障碍，使各级检察机关摆脱地方的控制是刻不容缓的。针对以上问题，我们的改革方向如下：
第一，在人事任命权限上， 实行垂直管理。列宁曾指出：“地方影响对于建立法制和文明是最严重的障碍之一， 甚至是惟一的最严重的障碍。”[3] 在坚持党管干部的原则下，要加强上级检察机关对下级检察机关人事权的决定作用，不仅要赋予上级检察院对下级检察院检察长的提名权，还要尽快建立垂直管理的人事管理制度，建立符合司法管理规律的检察官职级管理制度，推行检察官遴选制度和检察官挂职交流制度，减少检察官本地化现象[4]。
第二，检察经费由计划单列，实行垂直管理。首先，检察机关的财政经费预算要实行双轨制，即检察机关办案经费与检察官的工资以及检察机关的办公经费相分离。在检察机关办案经费与检察官的工资以及检察机关的办公经费相分离的前提下，还应将办案经费预算由计划单列， 统一管理。国际上通常的做法是由国家最高检察机关独立编制全国各级检察机关经费的总预算， 由行政机关汇总， 交由立法机关审议批准， 最后再由最高检察机关根据预算在全国检察系统内部统一分配使用[5]。根据我国的国情，可以先在省级以下实行，待条件成熟后再实行全国统一管理分配。
[参考文献]
陈文兴：《论司法权国家化——以治理司法权地方化为视角》，《河北法学》，2007年9月，第25卷第9期
张晓慧：《浅谈检察机关人事管理制度改革》，《法制时空》2010 年第6 期（下）总第351
[3]刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判——兼论司法权国家化的司法改革思路》，《法学研究》，2003年第一期
[4]张晓慧：《浅谈检察机关人事管理制度改革》，《法制时空》2010 年第6 期（下）总第351 期
[5]樊崇义、吴宏耀、钟松志：《域外检察制度研究》，中国人民大学出版社，2008年版
（作者单位：天津商业大学，天津 300134）