试析探析农村转户移民群社会管理创新法治命题探析学术

摘 要：改革开放以来，我国户籍管理制度由松动到局部试点再到整体改革探索，促推亿万农村转户移民陆续迁入城市，大量低成本劳动力的进入为城市的发展输入了强劲的动力，助益于中国城市现代化的进程提速。但与此同时，新增的城市人口也给社会管理工作带来强烈的冲击与严峻的挑战。如何回应“户改”中新生社会群体的管理需求、切实保障民生、维护社会秩序并化解民意冲突，当为改革中的现实命题，对此，应积极导入现代法治理念、突破传统管理模式并构设民意疏通路径，通过实质公平指引下的利益配给、多元兼治与城乡联治结合以
及决策基础上的矛盾化解机制，来实现和谐社会的可持续发展。
关键词：农村转户移民群；社会管理；户籍制度改革；法治命题
：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.201

3.04.09

一、契入改革进程的时代课题：农村转户移民群之社会管理创新

自人类迈入机器工业时代始，城市化水平便成为该时代衡量社会进步程度的重要测度性指标。城市化是一个具有丰富内涵的历史动态式概念，但其实质含义是恒定的：随着非农产业的不断发展，农村人口逐渐减少，城市人口数量则相应稳步上升。此乃城市化概念的核心蕴义，也是各国立法予以制度保障的明确方向。但观之中国，建国后的户籍政策和相关立法却背离此义，严控农村人口移入城市，固定与僵化城乡二元结构，造成户籍分域的隔离与歧视。改革开放后，农村居民要求放宽户口迁移控制的呼声高涨，为回应民意并适应经济发展的走势，和各地在农村人口转户问题上开始朝向革新意志的制度摸索。从封闭的禁锢走向开放的流动，我国户籍制度改革正在完成由被动到主动的超越，这种超越使得我们必须直面社会管理角度一系列前所未有的新型法治课题。

(一)研究之背景：以巨量农村人口的城市迁移为历史图景

历览各朝，户籍制度皆是对辖区人口进行管理的重要社会制度，但在中国的计划经济时期，该制度却被异化为分隔城乡、阻滞迁徙的壁垒政策。改革开放以来，大量农民为城市市场经济的活跃度及就业机会的开放性所吸引，从而离土离乡谋求更广的生存空间，以解决土地供养的有限性困境。但是，进入城市发展的职业群队，无法越过户籍制度的藩篱从而归入市民阶层，成为身份尴尬的城、农两栖成员。他们同他们的家庭最渴望的就是能放宽户口迁移的控制，对其入城就业定居的客观事实进行户籍确认，从而能享受城市户口所连接的诸多利益保障。民众诉求如此强烈，使得政府开始对户口政策进行必要的调整，北京、上海、深圳、重庆、成都、长沙等城市陆续在户籍制度上进行大胆的改革。于当下之中国而言，农村居民转户入城，已成为重要的社会发展态势。
这场户籍制度改革发轫于20世纪80年代初，旨在逐步取消计划经济时期户口迁移的指标限制，改革采取了适合中国特点的模式，实行人口转移审批制与分点试验方式。就国外的经验来看，对于转移人口的注册登记，适用尊重迁徙自由、承认居住现实的登记制，多数国家规定：在现住地居留期满，户口管理部门即将其作为当地常住人口登记。我国城市的现实容量有限，土地的农业活动尚未形成产业效益，对于农村人口向城市的转移仍主要采取审批制。[注：审批制是指虽然有人口迁转的事实，但不能满足准入条件者，仍不能获得当地的居民户口。尽管我国的改革中也出现了取消资格审查、整体转户的模式，但全国各地的主要革新思路仍然是保持农村户籍转城市户籍的转移审批制。 ]进入21世纪以来，各地实施了不同的迁户政策，改革已进入到深度的攻坚阶段，2010年，国务院将户籍制度改革列入经济体制改革的11个重点领域，“十二五”规划明确提出要“积极稳妥推进城镇化”。在户籍制度改革中，大量农村居民迁入城市，仅以四大直辖市视之：1998年至2009年底，上海市的农业人口由379万人降低为166万人；北京市2009年底的城市人口数量突破了该市2020年的控制目标；截至2010年8月，重庆市全面启动户籍制度改革1年，已有223万多人转户入城；天津市2010年末全市农村人口只余265.70万人，城镇化率为79.55%，比2000年提高7.15个百分点。2011年10月，国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2011》，报告预测未来10年全国将累计转移1亿以上农村人口进入城镇。可见，在我国尚无法一步到位消弭城乡居民身份差距的现实中，农村人口转户迁移入城，已是不可阻遏之时代洪流，同时，它也引出社会管理工作之时代新课题：在巨量农村人口入城的冲击与挑战面前，如何作创新之举。

(二)探索之方向定位：以城市群体分化的管理需求为价值取向

在这场洪波巨澜的时代变革中，城市社会结构发生了重大的变化，分离出城市原住居民群和农村转户移民群这两个新旧居民群体。综观学术界之探索，已有的研究局限于以职业分类、组织资源、经济资源和学位论文参考文献格式www.618jyw.com
文化资源的占有状况为标准来区分城市人群[注：例如，中国社会科学院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题组根据对全国城乡抽样调查数据的分析，并以职业分类为基础， 以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准， 将我国城乡社会成员划分为社会上层、中上层、中中层、中下层及底层等五大社会等级、十个阶层。其中，处于底部的两个等级是中下层（包括个体劳动者、一般商业服务业人员、工人、农民） 、底层（包括生活处于贫困状态并缺乏就业保障的工人、农民和无业、失业、半失业者） 。该课题组于2004 年出版论著《当代中国社会流动》，将上述十个社会阶层又分为优势地位阶层、中间位置阶层和基础阶层等三大社会等级， 其中，基础阶层包括商业服务业员工阶层， 产业工人阶层， 农业劳动者阶层， 城乡无业、失业、半失业者阶层。 ]，而本文认为，这种区分方式仅是上下层属的平面纵式划分，除此之外，我们还必须关注群团空间隔离的立体维度展呈状况。由此，本文主张：以城市环境认同感、融入度、文化形态、观念、生活方式为标准，我们必须承认，于户籍制度改革的进程中，城市社会结构已界分出城市原住居民群和农村转户移民群，在两者之外，还有一直在城市谋生但没有放弃农村居民身份的流动职业农民群。具体析之，农村转户移民层中包括初次脱离土地农作移居城市的新兴移民群，以及早已进入城市生活就业后于户籍改制中获取市民资格的历史移民群，这是我国户口改革基本取向背景下的正常阶层分化，分化导致社会关系复杂度加深，也带来更多的社会问题，社会管理必须直面此变化，裹挟深入时代的改革勇气，开展制度创新与实践摸索。 传统的社会管理模式是在区域城市人口生活方式、文化形态、思想等分殊较小的基础上设定的，随着市场经济的发展，城市中的流动人口数量增多，社会管理加入了一些创新思路，比如通过补进利益、突发应急、治安综治等手段，来平衡城市流动人口的利益、控管流动人口的秩序。但在国家户籍体制改革的转型期里，针对转户农民群体的社会管理问题，这种补丁式完善创新已不敷其用。转户农民是比流动人口更为巨量的人群，转户农民的城市化治理，是比处理流动人口更为艰难的重大社会课题，而转户农民又是一个在生活和文化上与城市相异、在经济与心理上处于弱势的群体，为避免他们成为边缘人群，就必须进行社会管理法律制度的创新。目前相关的学术研究并未着力于此课题，虽然近年来以
农民入城为
主题撰文进行释论者有所增加，但基本上都偏重于检视转户数量上的直接成效，对社会管理创新问题的探索深度不够，语焉不详、未中肯綮的简单考释与评说，对于社会管理的法治助益也较少，如此水平的学术现状，与我国第三次经济转型期的发展形势极为不配，为填补相关理论之不足，本研究将进行全面探进之尝试，以求促进理论界的研讨充分地活跃起来。
有鉴于此，本文探索的方向定位为：围绕农村转户移民群社会管理的需求，分解出三个法治子命题，将群体对社会需求的及时回应上升为法律规范，依法而治。具体而言，首先要研究对转户移民群的民生保障问题；其次，要挖掘对此群体民众秩序的治理问题；再次，还要考量释解其民意冲突的路径问题。从三个维度来统合共治的学术文本建言，旨在摸索对农村转户移民群进行创新型社会管理的法治化进路，为我国社会的安定、协调发展提供学术支持。

二、利益配给的实质公平：民生保障中现代化法治理念之输入

给予不同出身、文化、职业等背景之公民同等的社会待遇，是基础性的形式公平，乃传统的法治理念；虑及公民间的具体差异，倾斜配置社会利益，并将差异的负面影响降至最低，这种实质公平才是法治的现代化理念。在中国户籍制度改革的重要历史时期，出现了农村转户移民群这样一个新兴的城市公民群，群体的农耕社会特征、乡土文化意识、宗族脉系传统置放在城市环境中，成为其无法嵌入城市人群的异质性标识，同时，该群体的经济、心理弱势也延宕了他们与城市自相容到相融的过程。因此，对于如此庞大的一个异质并弱势的群体，应该在保障其民生水平的利益配给制度中引入实质公平理念，才能真正实现社会正义。

(一)立法应当对社会保险利益进行倾斜配置

对于农村转户群体的社会保险问题，关键节点在于立法中如何有理有节地强化实质公平理念。考察目前全国各地的相关制度，就农村转户移民群的社会保险待遇处理，有三种模式：第一类是城乡统一待遇型，如云南省红河州和四川省成都市[注：作为西部的经济优势城市，该市自2011年4月1日起，将非城镇户籍从业人员综合社会保险与城镇职工社会保险全面并轨。 ]，高扬城乡民众权益同等的旗帜，重新整合社保方案，转户者参加的是城乡一致的社会保险；第二类是选择交叉待遇型，如重庆、陕西、宁夏、青海、云南等省市，此模式尊重转户者意愿，由其选择转归待遇标准较高的社会保险序列，既可保留某类农村社保待遇，延续农民的优惠政策，又可参加某个城镇居民社保子项，交叉享受社保待遇；第三类是变更为城镇居民待遇型，如广西、内蒙古、新疆、甘肃、贵州等省（自治区），转户农民进入市民的社会保险行列，平等地享受城镇居民社保的各种待遇。
检视这三种模式，红河州与成都市城乡社保综合一体化的程度之高，在全国亦为典范，但我国其他省市基于社会发展现实的局限，无法跟进复制。从实质公平的角度评价，选择交叉待遇型更适合于转户的过渡期，以重庆为例，在创新中，出台了全国弹性最大的转户退地办法；在社会保险问题上也注意到对这一群体的偏重保护，譬如，该市规定转户农民在入籍之后退地之前即可参加城镇职工养老保险，退地后还可变更为农转非征地养老保险，享受较高水平的保险待遇；再如该市转户农民可自由决定参加城镇职工基本医疗保险或者城乡居民合作医疗保险等。赋予转户农民在进入社会保险序列时有极为宽泛的选择权，彰显的正是实质公平的核心理念，这种社会管理的创新理念，在我国其他地区具有广泛的可借鉴意义。因此，地方立法在转户改革的攻坚阶段，应该大胆深入贯彻社会管理的创新理念，在社会保险制度的实质公平问题上，可以考量优于城乡双层体系内的缴费标准和过渡阶段待遇，设定倾斜保护期，期终后再定位于同等标准待遇。

(二)立法应当对社会福利、救助事项进行合理安排

与社会保险需要履行缴费义务不同，社会福利、救助选取单向配给的路径，不需要公民缴纳费用，且利益供给的覆盖面更广，涵括就业、居住、教育等各个民生领域，丧失土地利益的农村转户移民群，会非常关注社会福利、救助制度能提供何种程度的保障，因此，立法必须有明确的表示与具体的安排。从有助于对农村转户移民群这个弱势群体予以帮扶的角度，以下几个主要问题应予关注：
第一，要尽力满足住房之需。在户籍制度改革中，很多地区通过转户条件中的住房标准来化解移民群体的居住压力，比如天津、贵州[注：贵州省2009年6月24日开始实施《省人民政府批转省厅关于推进户籍制度改革的意见的通知》，通知指出：“凡贵州省籍农业人口在我省城市、城镇有相对固定工作（务工、经商等）和相对固定住所（公有住房、集体住房、私有住房、租赁房屋以及其他房屋）半年以上的，可以本人、配偶及其直系亲属的城市、城镇非农业常住户口。凡本省籍农业人口投靠居住在我省城市、城镇非农业户口且生活、居住有保障亲属的，可以城市、城镇非农业常住户口。” ]、云南[注：云南省在2007年《云南省人民政府关于深化户籍管理制度改革的意见》中明确指出：以准入条件取代人口控制指标，申请人在居住地同时具备有合法固定住所和稳定生活来源这两个条件，准予在居住地落户。合法固定住所是指：取得《房屋所有权证》的住宅；单位分配给职工长期居住未出售产权的住宅。稳定生活来源是指有合法收入、能够自食其力、不需要领取最低生活保障金。 ]、内蒙古[注：2006年1月1日起，内蒙古自治区的户籍管理制度规定：“凡购买经城建部门批准兴建并取得房屋产权证的商品房或自建房屋的，不受面积限制，允许房屋产权所有人及其共同居住的直系亲属落当地常住户口。” ]源于：免费论文网站www.618jyw.com
、甘肃[注：2011年甘肃户改试点嘉峪关市户籍改革制度中规定的可以转户的人员包括：在嘉峪关市购买商品房或二手房，人均面积在15平方米以上（达到基本住房保障标准以上），并有合法稳定收入的外来人员；在市区从事经营的个体工商户，连续缴纳税费3年以上，且在本市有合法固定住所的人员；暂住满3年，拥有合法固定住所，且与用人单位签订劳动合同并不间断缴纳社会保险费3年以上的人员。 ]、青海[注：依据2010年12月《青海省深入推进户籍制度改革方案》，全面放宽省内其他地区城镇落户政策：1.凡符合“有合法固定住所、有稳定职业或稳定生活来源”两个基本条件的暂住人口，准许本人及其配偶和未婚子女在居住城市（镇）落户；2.本省籍农牧民，在本州（地、市）城镇内租房居住1年以上、有稳定职业和生活来源的，准许本人及其配偶和未婚子女落户；3.在城市（镇）范围内居住的失地农牧民，需要依法安置的，按照自愿原则，就地转为城镇居民户口。 ]、昆明等省市将有城市住房作为转户的必要条件，还有部分地方采取利益的对换来保障住房，如长沙、广州、义乌等城市都曾试点以宅基地永久使用权置换城镇房产。然而，这种解决方式毕竟是有限的，在改革进程中各地的转户门槛都普遍降低[注：例如，云南省人民政府2011年发布《关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变城镇居民的意见》，明示放宽迁移落户条件：云南籍居民，在乡镇落户，不受条件限制。在县城有合法稳定职业或者有合法稳定住所，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，均可在居住地城镇落户。在州（市）和县级所在地有合法稳定职业满1年或有合法稳定住所，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，均可在居住地城市落户。 ]：有些省市将住房条件扩展至有使用权即可，其住房利益的延续稳固性取决于租住者的后续支撑能力，或者要依附于房屋使用者在单位的职业身份是否稳固[注：例如，云南的转户条件中所指“合法固定住所”包括单位分配给职工长期居住且未出售产权的住宅。 ]，另外还有很多地区只将住房作为转户的选择性条件，如重庆[注：根据2010年8月1日施行的《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法》规定，凡具备下列条件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登记为主城镇居民：在主城九区（一）购买商品住房；（二）务工经商五年以上，具有合法稳定住所；（三）投资兴办实业，三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上的，具有合法稳定住所。凡具备下列条件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登记为城镇居民：在远郊31个区县城（一）购买商品住房；（二）务工经商三年以上，具有合法稳定住所；（三）投资兴办实业，三年累计纳税5万元或一年纳税2万元以上，具有合法稳定住所。农村居民本着自愿原则，可就近就地登记为其他城镇居民。 ]、广西[注：2011年 《广西壮族自治区人民政府关于深化户籍制度改革的意见》规定：凡是在城市市区具有合法稳定住所（含拥有产权的房屋、公租房、单位集体宿舍、亲属住所）、务工经商有一定期限的本自治区籍农村居民及其配偶、直系亲属可转为城市居民。在县（市）城镇及其乡镇的本自治区籍农村居民可就近就地转为城镇居民。自治区籍优秀农民工及其共同生活的配偶、直系亲属自愿转为城市居民的，将不受居住时间限制。 ]，或者根本不纳入转户要求[注：比如西部一些省市对于就近就地转为城镇居民者没有住房条件的要求。 ]，无房或房屋不足的转户农民就会在城市中无所栖靠，加之其适应城市劳动力市场还有一个较长的过渡期，所以，社会的保障性住房制度应该适当向这类人群倾斜，即各地在依法确定公租房、廉租房、经济适用房的配给条件时，不仅要拓展应用于转户农民，还可以考量适度降低门槛，同时辅以发放租房、建房补贴等方式解决住房困难问题。 第二，应强化对就业的促进。大量的转户农民迁入城市后，城市的劳动供需关系变得紧张，对此，从劳动力市场的区域宏观调控到就业促进的地方立法，都应该积极应对。目前全国各地户改中就业促进的相关制度都着眼于城乡一体化统筹，及转户农民与城镇居民享受同等的就业扶助政策[注：如成都宣布全域建立城乡统一的就业失业登记管理服务和相应的就业配套制度体系；甘肃建成城乡一体的劳动力市场，提供统一的劳动就业管理和就业信息服务；宁夏规定农民进城落户后，在技能培训、就业创业等方面与银川市居民享受同等待遇；青海规定转户农牧民有劳动能力和就业愿望的，可纳入城镇失业登记服务范围，与当地城镇居民享有同等的就业扶助政策；广西建立统一的就业失业登记制度、城乡一体的职业技能培训制度，以及鼓励城乡劳动者自谋职业和自主创业的机制和创业孵化基地，等等。 ]，对农村转户群体的特殊关怀不足[注：只有少数地区针对农村转户群有特别的就业促进制度，如广西专门提出加大农村劳动力转移就业技能培训力度，对进城求职人员进行就业技能培训，提升进城求职人员劳动技能和综合竞争能力；青海规定以提升综合素质和转移就业为目标，对劳动年龄段人口进行多种类型、多种层次、多种方式的技能培训和创业培训，促进转户居民由农业向非农产业转移。 ]，由于转户农民的职业转换能力和竞争能力问题，隐藏在户口背后的差距仍然存在，因此，实质公平理念下的倾斜回应对策必须加以补足。地方的就业促进立法可创立人力市场与移民集中片区点的联动机制，推进失业移民的城市岗位适应性培养计划。劳动用工立法也必须照应这一群体的职业转型需求，在就业机会提供与劳动技能培训方面贯彻科学发展观，以移民群体摘自：本科毕业论文致谢词www.618jyw.com
的城市职业能力发展为目标。不仅如此，还要支持转户农民找寻职业自足的合理出路，探索就业组织的新形式。[注：在此方面，上海的经验可值借鉴：2005年12月，上海市通过了《促进就业若干规定》，将非正规就业劳动组织作为劳动者自主创业的一种组织形式明确下来。这种包括小商贩、家庭工厂、个体户、街头流动摊贩等各种在非正规部门的就业形式，具有安置成本和技能要求低、就业空间和增长潜力大的特点，适合于为转户农民等弱势群体谋生拓宽职业道路，上海市将对非正规就业的鼓励上升到地方人大立法的首次尝试，值得各城市学习，也为层次的立法做出了地方的尝试性探索。
]另外，为避免转户农民成为城市中的异质性人群，防止其因为失业而流离失所，不仅符合条件的转户农民可以从农村低保改为城市低保，而且在确立低保线与给付利益量时，也可针对这个群体的实际困难进行调整。
第三，须保障转户成员的受教育权。一方面，随着转户的农村人口大量进入，需要在科学平衡区域间教育资源的前提下，颁行配套性立法文件，强力保证其子女的受教育权；尤其要注意中西部地区，这些地区教育师资和经费严重匮乏、学科结构不科学、教育的弱保障力与低效率问题极为尖锐，随着转户的农村人口大量进入，本就缺弊丛生的西部教育问题更是亟需大力调整与完善。另一方面，各地集中社区或地域片区居住的转户群落，还应该针对各年龄成员，组织城市文化的学习，建造各级培训学校、博物馆、科学馆、文化室、社区图书室等教育设施，公共文化服务与数字化工程并进，为各种年龄层次的转户农民增加提升知识素养的机会。

三、多元兼治与城乡联治：民众秩序管理模式构设之突破

城乡公民新群体的分化，使得社会的多元多变性更加凸显，相应地，社会管理的复杂性与难度也增大，转户农民脱离集体经济组织，从乡民社会走向现代城市社区，由村队集体管理转变为社会辖区管理，这种变化不仅需要管理量的增加，更需要管理模式的创新。但面对这样一个特殊的新兴弱势群体，我们既无国外的先验样本以资借鉴，也无历史的素材提供参考，惟有大胆创新，才能开放出对变革时期新社会群体人本关怀的价值精神。

(一)多元兼治的模式

在熟悉城市生活的过渡期，农村转户移民群对外界强压力的感知敏感且反应激烈，基于其波动不稳的脆弱心理，政府机关的一元强力干预模式
容易激发猛烈的逆抗情绪。在政府一元式治理模式中，官权有恣意扩张的倾向，城市转户移民群在乡土村社自由耕作的环境中成长，其接受压制的顺应性小于城市市民，政府社会管理若欠缺科学性，极易引发转户移民群体的主动对抗。基于此，从提高社会管理的接受度视之，我们可以尝试构筑民本位的多元兼治组织体系，创建与转户农民群特征契合的多元社会治理机制，实现各社会管理主体的功能协作与互补。
由此，我们获得了一个明确的创新方向：为抑制转户这个特殊时期的多因不安，需要开拓与政府单一主体刚性制度约束不同的社会共管范式，即由政府主导治理、加入中间力量的协治与民众的自治，变政府一元归治的社会管理模式为社会分治模式；在锻炼民众自律自治能力的同时，凸显NGO、NPO等第三部门的协治功能，激励这些不以营利为目的的非政府组织，包括协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人等参与社会管理，通过对农村转户移民群的多元治理，达成现代国家的善政目标。多元兼治的模式，其路向特征为：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，就此，山东省泰安市的平安协会模式[注：山东省泰安市平安协会创立于2006年，由于汶南镇警力严重不足，多个企业、行政村共同出资组织专职治安队昼夜巡逻，此后，这一作法被其他乡镇效仿，在泰安市逐步推行，其功能也拓展到化解各类社会矛盾和预防件等领域，协会通过交纳会费、社会捐助、政府补助等形式筹集资金，用于镇、村治安防控体系建设和矛盾纠纷化解。 ]具有创新的参鉴价值。平安协会作为民间组织，是沿着群众路线调解内部矛盾、保障和谐社会的成功尝试。针对农村转户移民群，我们需要更多的此类组织，作为社会大众掌握管理话语权的团体性支撑力量，共同探寻政社同治、官民合力的协作管理方案。
在多元兼治的模式中，依法建设服务型政府是核心工程，对此，行政法的授权与限权功能要兼重，要强调行政问责、行政复议等层级间法治督检方式，增强人大和社会对政府管理行为的监督力度。在政府之外多元主体的参治中，法治的导向是为共治的社会组织确立法定地位，赋予依法认可的权力。在转户农民群的社会管理制度创新中，我们要充分运用“两新组织”的社会培育成果，无论是促进就业的新经济组织，还是参与民众秩序管理的新社会组织，都必须放入法律协同的框架中。即新经济组织的法律形式确认要破除旧有观念，从真正便利于转户农民就业的角度进行规范化；新社会组织则按照《社会团体登记管理条例》予以认定，并以立法文本力量来规制其从事所登记的各项活动。

(二)城乡共治的联结模式

由于不同地区户籍制度改革对于转户农民的土地利益处理方式不同，因此，会出现农村转户移民群的城乡双栖性，即身居城市、地留农村、跨域两界。例如，1997年国家试点小城镇户籍制度改革，2001年3月30日国务院批转《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，允许在小城镇已就业、居住的农村人口小城镇常住户口，落户人员可保留其承包土地的经营权，此意见在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇实施。根据重庆户籍改革的“335配套政策”，允许转户农民3年内继续享有宅基地和承包地的使用权、经营权、收益权以及使用权的流转等权益，允许其继续保留已经确权到户的林地使用权[注：即“3年过渡”、“3项保留”、“5项纳入”，其中，“3年过渡”是针对“农转城”原农户的相关土地退出设定3年过渡期，3年内继续保留宅基地和承包地的使用权、经营权、收益权以及使用权的流转等权益，3年后农民是否退地，坚持自愿原则。“3项保留”是指保留农村林地使用权、保留原户籍计划生育政策规定范围享有的优待、保留享有农村种粮直补、购置农机具直补等同承包地相结合的各项补贴的权利。“5项纳入”是指转户农民在“就业、社保、住房、教育、医疗”五大保障方面一步到位，使之融入城镇社区，享有同等的城镇居民权益。 ]；陕西省2010年9月启动户籍一元化改革，转户的农村居民在5年内可以选择继续享受原有的宅基地、责任田的政策，5年后，在享受城市的就业、社保、住房等待遇时，放弃农村承包地、宅基地和林地。成都市2010年《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》指出，成都将为500万以上的农业人口撕下“农民”的身份标签，农民可以带产权进城，不再以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。广西壮族自治区人民政府2011年2月源于：硕士论文www.618jyw.com
出台了《广西壮族自治区人民政府关于深化户籍制度改革的意见》，该意见进一步放宽了农民工进城落户条件，保留进城落户农民工土地承包经营权和农村原有的宅基地使用权[3]。银川市2011年7月试行深化户籍管理制度改革的九条政策，其中即有“银川市农村户籍人口可以在不放弃土地承包经营权、不退出农村宅基地的情况下，申办城镇常住户口”的内容[4]。居住的城市化与收入利益的农村保留并存，是对社会管理的一次高难度挑战，如果在社会管理创新方面不挖掘城乡联治的方式，户籍制度改革过渡期的社会问题就得不到真正的解决。
这是前所未有的巨大挑战，之前农民工群体在城市出现时，曾给社会秩序的管理带来过类似的激撞和震荡，但由于在户籍未作改动的情形下，绝大多数农户都有留守农村处理土地利益问题的户员，而农民工又具有很强的流动性和回归性，因此，在民众秩序的管理模式革新中，并没有过多地探索城乡联结的课题。但在当下，农民转户移民群相对稳定地安居城市，整户搬迁者众，对于其暂时或永久保留的土地利益，在农村已基本无家人负责日常管理，这种人身与财产异地分离的格局，必须有城乡协力的法治化手段来作对治工具。城市社会管理主体与农村集体经济组织如何共同协作，如何向户改中不断发展的城市化态势发言，是不能回避的必答题。解题的核心要点在于农村集体经济组织必须尽快在政府的指引和支持下，集约化、产业化运作转户农民的土地，或是鼓励转户农民在农村土地的统筹使用中以各种法律许可的方式进行流转，并切实保障产出的土地收益或流转所得能安全归至转户农民处。与此同时，城市社会秩序的多元治理主体也应保持与农村集体经济组织及农村治管社会秩序其他主体的沟通联系，从经济保障、治安联控、信息共享等方面达成合作。
在城乡共治的联结模式中，社会秩序的安定深因来自于农村集体经济组织对群体留存的土地利益之保障，而从更广角的视域看，此问题则涉及立法在多大程度上放开承包地市场流转的形式，就转包、出租、土地入股、土地信用合作社和农村土地交易市场等多种流转途经而言，法律应作更完善到位的指引，惟有实现承包地的资本价值，居于城市的农村转户移民群才能安定其心。当然，与此同时，城乡两域的管理主体还必须在分权、协作、担责等重要问题方面依法落实各自的权限和职责，将城乡联治的重大课题在法治实践中加以研论。

四、决策语境下的矛盾化解：民意表达与冲突释放之路径摸索

农村转户移民群是城市群体中的弱核社会圈，基于文化知识的普遍欠缺，以及初入城市对政府决策的疏离，其民意表达的通道不畅，冲突释放的途径狭囿，若不能建立起利益诉求的表达机制，若不能依据其特殊性实施有效的社会冲突管理办法，疏导社会矛盾，会愈发深化民众与政府及民众内部的间离，极不利于和谐社会的构建。因此，本部分拟就社会管理中决策和矛盾化解的法治创新路径，展开另一个向度的探析。

(一)程序路径：政府管理决策的听证制度

听证所承托的精神，是法律最为可贵的品格——公正。在对农村转户移民群的社会管理建制中构设完整的听证制度，是在社会治理方面对利益相关人怀有高度尊重的作法，完善听取弱势群体意见的听证程序，也将是立法飞跃式的进步。政府管理决策听证属于行政听证，我国行政听证中常见的是重大行政处罚听证、政府听证，而其他社会管理中的决策听证并不多见，本部分将此主题作为研究的创新点提出，以决策听证的主题选择、参与代表、公开议程推进等为省思角度，以实践效果为探索方向，完成基本制度的内省和完善构想。
对于决策听证的主题，由于是针对农村转户移民群的政府决策，其主题方案应当纳入化建设的内容， 以使政府的关注点与该群体的关注点获得沟通，在确定政府社会管理重心和阶段性工作重点方面， 使政府与移民群达成共识， 这既有利于制定适应现实需要的社会政策，也有利于提高政府的公共执行力， 更有利于公众对政府政策执行的监督，同时也会最大限度地减少社会利益冲突的可能性， 使利益冲突的潜在因素在公共政策选择过程中得到有效化解。
厘定合适的政府决策听证主题后，听证代表的选取至关重要。代表的决选，不仅需要衡量其与听证项目相关位置的远近，即享有的决策听证权与中心主题的半径距离，还要测度其就政府决策问题的作用能力，那些适用于转户农民群的政府决策，利益的关涉性使得该群体靠近决策的中心部位，但由于该群体的知识素养与影响能力的局限，其对问题的认识、揭示和表达能力可能较差，可以引入利益诉求的中间传递组织。由NGO、NPO等第三部门进行代言与协助，以及媒体作为第四力量的介入，制造媒介舆论效力，对政府决策施加正向影响。“第三部门”和“媒体舆论”是具有强烈扶弱感情的概念，同时其利益的中立性与认识的客观性，又特别适合于为异质与弱势集于一身的新移民群体助力。成功的政府决策听证，还必须保证公开性，尤其是对于影响这样一个劣势群体利益的决策，就更需要贯彻公开公平的原则。隐而不宣、秘密进行的政府决策模式有悖于程序公正之本义。所谓秘密进行以免听证会代表意见受到牵制或左右的担心是多余的，公众舆论是更广泛的意见表达，不能因为听证会有专门的意见代表而排斥程序之外的意见的渗透，相反地，还应该多建立公众与听证会代表之间的意见互通渠道。[3]政府决策听证是决策主体与接受调整的利益相关主体间一次关系的整合，是社会管理的社会化走向， 包含着化和法制化的本意，因此，关涉农村转户移民群的政府决策听证，应当从法律制度设计层面保障其充分化。更进一步阐论，政府为了执行社会管理职能，在决策中从主题选定到表决实施都应该有法律保障的民意介入，单一的执行，须迈向全面的决策制定与执行，这才是化社会管理建设的实质内核。

(二)手段路径：处理民意冲突的新型方式

在中国，对农村转户移民群的民意冲突进行管理手段的创新，没有熟悉的经验可谈，但也不能将社会矛盾的处理僵化在传统中，面对这种新生群体，我们必须在法治路径中找到一种创新办法。
就农村转户移民群与政府的官民冲突，我们可以创制第三方观察的辅助手段，即在官民矛盾升级为行政诉讼前，除了行政复议可以救济外，引入社会中间层，或具有社会监督功能的检察机关，对于官民纠纷提供第三方建议书，就纠纷症结、过错界清与责任认定向行政机关递交“观察意见”，让政府能冷静、客观地处置与农村转户移民群的纷争。必须指出的是，农村转户移民群与政府间的一些矛盾，是因政府社会管理执法活动的非公正文明性导致的，目前中国一些执法机关和人员仍固守着官本位的思想，以强调管制、审批、命令为行动目的，社会管理过程粗暴，动仄摆架子、显特权、装威风，执法态度冰冷、生硬、蛮横，重私利人情，效率低下，从而形成强权弱责的执法结果，造成农村转户民众的抵触情绪。因此，本文提出创制第三方建议机制来帮助化解矛盾，旨在复归政府社会管理活动的人民本位思想，即开展以人为本、重责轻权的便民型管理活动。第三方建议书能提醒各级各类机关，其社会管理活动都应该体现利民、廉洁、高效的原则，尤其是针对弱势群体的管理，无论是基于与纳税人的契约论，还是人民委托说，抑或民众顾客理念，其行动的本位思想必然是人民，其不仅要关注执法活动的行为边界，塑造有限政府，还必须控制其执法管理的层次幅度，理顺上下级、内部部门间、与社会中间层级的关系，杜绝执法中的越位、错位、缺位弊病，控制执法成本，以利民、经济、效率为行为准则。
就社会群体之间和群体内部的冲突，秉持社会管理的创新精神，可吸纳一些在原农村有威望、辈分高、办事公道的转户公民，参与处置矛盾纠纷，此作法特别适宜在转户农民群的集中安置地域采用，因其与该人群原本的宗族观契合，也是过渡适应期内较为得当的管理辅助方式。依循共性与特殊性是释解一切矛盾的行动经纬，转户群的民意冲突处理模式只有在其经纬上运作时才能发出能量，将其扭离经纬，冲突非但不能得到释放，还可能升级激化。这里所指称的特殊性表现为：这一群体对于脉系亲缘关系的依赖度与信任度很高，就其遵从的观而言，没有必要草率地加以扼杀，而是应该引导其认可的调处主持者或组织按照现代法治观念进行。站在更为主动的立场上，我们还可以在人民调解委员会中给威望足、辈分高的族群成员安排位置，也可建立族系协调委员会帮助预警矛盾与平定纷争，甚至可以就这类群体诉至法院的内部纠纷，在人民调解员中引入其宗群长者。
对农村转户移民群进行社会管理的创新控制系统构造，是当下户籍制度改革中社会管理的亟需，在社会治理法律控制系统的运作纽带上，我们输入社会需求信息，输出法律规制文本，在转户农民的社会关系链上产生各种法律关系，并定型化相关的倾斜式保护模式，能保障社会前进的健康与持续。本文作此论述，意在弥补社会管理于特殊城市群体生成后理论创新的空缺，也是对社会发展实践的完善提出之尝试性建言。
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[4] 郑峥，张晓璐.银川重磅推出9条户籍改革政策[N].宁夏日报，2011-07-23（01）.
A Legal Perspective on the Analysis of Innovative Society Control of RuraltoUrban Migrants with Tranerred Household Registration
JIN Li
（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）
Abstract：Since the implementation of the reform and opening up policy， both the central and local governments he implemented hukou （household registration） system reform that has pushed hundreds of millions of rural nonfarm households migrate to cities， which brings a huge impact and challenge to social management. It is urgent to solve the three problemsthe livelihood protection， the public order governance and coping with opinion conflictin the face of the management needs in the hukou reform. Accordingly， this article explains the way to realize harmonious society through the interest rationing， multigovernance and ruralurban joint governance and conflict resolving on the basis of democratic decisionmaking under the guidance of substantial fairness， bringing in the modern spirit of law， breaking the traditional management model and building the path of dredging public opinion as the research methods.
Key Words： ruralt源于：免费论文网www.618jyw.com
ourban migrants with tranerred household registration； social management； hukou reform； the rule of law
本文责任编辑：邵 海 [3][4]