中心与地方行政权力配置探讨

中心与地方行政权力的配置问题是一个多学科交叉的问题,涉及到了政治学、法学、行政学、财政学等学科。先前很多学者从各自学科的视角对中心与地方关系进行研究时,往往会对这个问题有所涉及,并形成了一些研究结论。就法学学科的研究成果来看,当前国内对这个问题的研究主要是立足于宏观层面,从中心与地方权力配置的总体情况进行把握。但是,考虑到中心与地方关系的内容是包罗万象的,即便是一个领域的行政权力往往也包含着很多具体的行政权力,如谈及教育行政权力时,不仅会涉及到高等教育、中等教育、初等教育等纵向分类,还可能涉及到教科书的选定、学校的设立和管理等具体的权力;又如涉及税权时,又会有具体税种的区分,因此,这样宏观的把握有时会忽略了个体之间的差异。考虑到这一点,本文选取了建设项目环境影响评价审批权这一具体行政权力作为研究对象,通过法律文件的梳理对我国的中心与地方行政权力配置的过程进行探究,并试图对我国将来的权力配置制度变革提出自己的见解。可以说,这一研究主要是一个微观层面的初步研究。在描述中心与地方行政权力配置关系时,中心政府与地方政府是一组需要明确的范畴。所谓的中心政府是指全国性的政府,即管辖区域及于整个国家的那个政府;而地方政府是中心政府的对称,是指对一个国家的部分区域行使管理权的政府。考虑到资料方面的原因,本文研究的地方政府仅指大陆的省、自治区、直辖市这一级的区域政府。通过文献梳理可以发现,在诸多研究中心与地方关系的成果中,对中心与地方需要一定程度的权力配置这一点是没有争议的,但是对如何具体配置中心与地方的权力则分歧甚多。目前学者在研究权力配置时主要是从逻辑分析的角度进行理论设计,而没有从实践的角度来说明。因此,从实践的角度来对这种争论进行一个回应是有意义的。在分析建设项目环境影响评价审批权的权力配置过程之前,首先必须先容我国的建设项目环境影响评价文件的审批机关――国家环境保护行政主管部分和各级地方环境保护行政主管部分。由于中心与地方行政机关是中心与地方进行行政权力配置的基本载体。建设项目环境影响评价审批权力的配置主要体现在中心政府与地方政府所发布的各种法律文件中。本文分别先容了中心法律文件与地方法律文件中关于建设项目环境影响评价审批权的配置状况。主要从三个层次进行阐述:第一层次先容了我国宪法、组织法和环境保护领域的法律所确定的中心与地方行政权力配置的基本结构,这一基本结构规定了我国中心与地方权力配置的基本框架,这主要是一个宏观层次的先容;第二个层次是以其他中心法律文件为分析对象,先容了其他中心法律文件中关于中心与地方建设项目环境影响评价审批权的配置状况,主要说明了中心如何对审批权力进行配置;在第三个层次中,本文试图从地方法律文件的角度来看地方审批权力的配置状况,并描述地方对中心审批权力配置的态度。在分析中,本文留意了历史的维度,观察了这三个层次的配置在历史中的沿革。我国中心与地方行政权力配置的基本结构是由宪法、组织法和法律所确定的。宪法确定了“在中心的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”作为我国处理中心与地方关系的基本原则,并将中心与地方行政权力配置的权力授予了国务院。而对于如何进行行政权力配置,宪法和组织法仅提供了行政区域范围这一标准。为了解决具体行政管理中的问题,环境保护领域的法律对有关中心与地方关系的原则和规定进行了一定的延伸,提供了相对具体化的权力配置原则,并对国家环境保护行政主管部分的审批权限进行了比较抽象的列举式规定,对各级地方环境保护行政主管部分的审批权限则进行了授权式的规定。这样粗疏的规定在实践中是难以操纵的。为了解决行政执法中的操纵问题,有关国家机关必须采取一定措施将这些规定具体化、明确化。这些具体化、明确化的措施主要体现在中心政府与地方政府发布的各种法律文件中。在政府发布的各种法律文件中,既有作为正式法渊源的法律文件,如宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章等,也有作为非正式法渊源的法律文件,如各级政府及其组成部分所发布的规范性文件。假如仅对正式法渊源进行考察的话,可能很轻易得出中心与地方具体行政权力配置并不清楚的结论;但是假如把规范性文件结合进去考虑时,或者会发现结论并不正确。在考察中心法律文件和地方法律文件时,两个方面的因素是值得重点考虑的:一是法律文件是通过什么方式、如何来配置中心政府与地方政府的行政权力;二是法律文件在配置中心政府与地方政府行政权力时采用了什么样的标准。就中心法律文件对建设项目环境影响评价文件审批权的配置而言,宪法、组织法和环境保护领域法律的规定是比较抽象而不明确的,但当结合行政法规、规章以及其他规范性文件进行考察时,就会发现,中心法律文件对于国家环境保护行政主管部分审批权力的配置并不是不清楚,而是十分明确的;但对各级地方环境保护行政主管部分的权力配置则主要是授权性的规定。也即是说,中心法律文件对于国家环境保护行政主管部分的权力配置是十分具体明确的,而对于地方环境保护行政主管部分的权力配置则基本上不进行规定。而对23个省、自治区、直辖市在不同时期发布的39个法律文件进行分析的结果表明,地方性法规和地方政府规章对于各级地方环境保护行政主管部分的权力配置也是比较概括的,但是通过规范性文件的补充,地方法律文件对省、自治区、直辖市环境保护行政主管部分的权力配置也是十分明确的。在建设项目环境影响评价审批权力的配置标准上,有一个清楚的发展脉络:总体上,环境影响标准的份量在不断的强化,投资规模和建设规模、同级审批标准则相对弱化。规模标准有从特大、大中、小型基本建设项目的抽象划分到具体明确的列举式划分,进而到极为细致地根据“项目种别”量化划分的趋向;而环境影响标准则沿着从无到有、逐步强化的路线演进,并在一定程度上变通了同级审批标准。因此,在中心与地方关于建设项目环境影响评价审批权力的配置过程中,固然各地方法律文件显示出较大的差异,但是法律文件中的权力配置是趋向于明确而详尽的。在这其中,规范性文件对审批权力配置体系的形成起到了重要的作用。而在上下级行政机关的沟通过程中,备案制度发挥着重要的作用。就权力配置的标准而言,标准有从共性标准走向个性标准的趋势,即权力配置标准有逐渐从投资规模、建设规模标准向环境影响标准转变的趋向。通过这一考察,也可以发现,建设项目环境影响评价审批权的配置过程存在以下一些问题:一是权力配置过于细致,过于细致的列举式规定导致了法律文件在应对社会变化时缺乏一种灵活性;二是正式法律渊源虚化,由于规范性文件在配置过程中起到了包括“破法”在内的重要作用,因此正式法律渊源被严重虚化;三是监视权力过于疲软,从实践中权力配置制度的运行状况来看,配置十分明确的规定并没有得到良好的执行,这在一定程度上反映了监视权力的过于疲软。论文最后提出了一些初步建议:首先,具体行政权力的配置应当由国务院以行政法规的形式来规定,法律不宜直接对具体行政权力的配置作出规定;其次,应当发挥法律解释在行政权力配置过程中的作用,淡化规范性文件的作用;再次,应当加强中心对地方的监视管理,运用财权、人权等管理手段,并强化地方政府法律责任的方式进行综合治理;最后,应当加强中心与地方的沟通机制,建构中心与地方的沟通协调程序,中心必须正视并在一定程度上认可地方利益,并通过一定的途径保证地方利益得以有效表达。【关键词】：中心地方权力配置环境影响评价规范性文件
【论文提纲】：摘要3-7英文摘要7-17导言17-19第一章中心与地方行政权力配置概述19-39第一节研究范围及其限定19-26一、问题的缘起和提出19-21二、主要思路与内容结构21-22三、材料来源与研究方法22-23四、研究范围的限定23-24五、其他需要说明的问题24-26第二节基本概念界定26-33一、权力配置26-30二、中心与地方权力配置30-33三、中心与地方行政权力配置33第三节中心与地方行政权力配置的基本理论33-39一、我国中心与地方行政权力配置研究的主要成果33-37二、中心与地方权力配置的基本理论37-39第二章建设项目环境影响评价审批权制度39-63第一节建设项目环境影响评价制度概况39-46一、环境影响评价制度39-42二、建设项目环境影响评价制度42-46第二节建设项目环境影响评价审批权46-52一、审批权概述46-49二、建设项目环境影响评价审批程序49-52第三节建设项目环境影响评价的行政审批机关52-63一、中心环境保护行政主管部分的设置52-60二、地方环境保护行政管理机关的设置60-63第三章中心法律文件中的建设项目环境影响评价审批权的配置63-107第一节我国关于中心与地方行政权力配置的基本框架64-84一、八二宪法颁布前我国关于中心与地方行政权力的配置64-68二、现行宪法、组织法中关于中心与地方行政权力的配置68-74三、环境保护领域的法律对中心与地方行政权力的配置74-84第二节其他中心法律文件中的建设项目环境影响评价审批权的配置84-107一、1986年以前的中心权力配置情况：以建设规模为配置标准85-89二、1986年－1998年的中心权力配置状况：逐渐独立的环境影响标准89-93三、1998年－2004年的中心权力配置状况：以规模标准为主，兼采环境影响标准93-98四、2004年以后的中心权力配置状况：规模标准与环境影响标准并重98-106五、总结106-107第四章地方法律文件中的建设项目环境影响评价审批权的配置107-174第一节地方法律文件概述107-116一、地方法律文件的界定107-108二、地方法律文件的范围108-116第二节地方法律文件中建设项目环境影响评价审批权的配置116-174一、1986年－1998年的地方权力配置状况：作为分类管理手段的环境影响标准116-126二、1998年－2004年的地方审批权力配置状况：作为调节手段的环境影响标准126-150三、2004年至今的地方权力配置状况：作为配置标准的环境影响标准150-171四、总结171-174第五章对权力配置过程的考察174-200第一节权力配置的状况174-186一、法律文件的权力配置趋向于明确而详尽175-178二、各地方法律文件显示出较大的差异178-180三、规范性文件发挥了重要作用180-182四、权力配置标准上从共性标准走向个性标准182-183五、备案制度在上下级行政机关沟通过程中发挥着重要作用183-186第二节权力配置中存在的问题186-200一、权力配置过于细致186-188二、正式法律渊源虚化188三、监视权力的过度疲软188-200结语200-208参考文献208-221在读期间发表的学术论文与研究成果221-222后记222-224