谈述路径去行政化路径：完善高校法人制度

摘 要：文章讨论了普通高校行政化的本质和实现机制，以及高校行政化对于社会与高等教育发展的双重负面影响，提出完善高校法人制度是化解高校行政化的治本之路。
关键词：普通高校 去行政化 高校组织 法人制度
普通高校去行政化问题成为近年社会与学界关注的热点，2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》），将去行政化问题由理论讨论层面推进到实践改革阶段。《纲要》明确提出，要“推进政校分开、管办分离”，要“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。尽管《纲要》从国家管理层面确认了教育中存在的“行政化”问题，并提出了要推进管办分离，建立符合学校特点的管理制度，将高等教育体制改革推进到更深的层次，但对于高校与政府之间的关系如何改进，并未提出具体的改革计划或实操方案，所以讨论依然是必要的。本文拟对高校行政化的表现、危害和去行政化的路径提出自己的一家之言。
高校行政化的本质及其表现
关于高校“行政化”概念基本涵义的把握，笔者认同钟秉林教授的定义，即“所谓大学‘行政化’，是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化和滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事物当作行政事物来管理”。 然而，由于关注问题的视角不同，本人所理解的“泛化”和“滥用”的程度会更加严重，其负面影响不止于高校本身，还包括给社会造成的负面影响。
从社会组织理论的视角看，高校也是一种社会组织，同任何正规组织所具有的结构与规则一样，也具有马克斯·韦伯所概括出来的科层制的典型特征，即专业分工与权威等级。在高度组织化的现代社会，科层制被普遍用于对群体活动的组织过程之中。“任何一种支配现世的策略中都蕴含了朝向提高效率的价值尺度，而科层官僚支配是在制度上最能够契合这种价值的一种发明”。特别是在人类团体活动的规模越来越大，且共同活动又越来越注重效率的时候，“科层行政组织亦愈有其必要”。 高校中的教学与研究工作，也是一种群体合作的社会活动过程，也需要权威对集体活动的程序和规则进行规定，需要行政系统对日常活动过程及其中包含的各种关系和事件进行协调。从组织管理的层面看，行政权力和科层制行政系统是高校正常运转不可或缺的必要条件。
在这里需要理解的问题是，科层制行政权力不等于“行政化”。换言之，存在于高校中的行政管理系统，并不会必然导致我们现在所要解决的高校“行政化”问题。笔者所理解的高校“行政化”发生于高等教育系统的宏观和微观两个层面：在宏观层面，是指在国家行政与高校行政两个系统的关系方面，所产生的国家行政系统同化大学组织的现象。其本质特征主要表现在两个方面，一是模糊了高校的组织边界，即国家管理的行政权力直接介入到高校的内部运作过程之中；二是取代了高校的组织目标，即国家管理的行政目标直接移植到高校中自动成为高校的组织目标。如国家对本属于高校的学位问题的相关管理、对学校课程设置方面的具体规定，以及将国家既定时期的经济和政治发展目标直接安排在高校的教育目标之中等。在微观层面，高校的行政化特征表现为，在高校内部管理系统用行政管理理念和运行原则取代学术领域的运行原则，如多数学者所讨论的高校行政权威绝对化、学术权威边缘化 、学校成为变相的官场、学者蜕变为官僚、行政级别取代学术标准等。无论是宏观层面还是微观层面的高校行政化表现，其深层的运行机制都是将学校行政官员纳入到国家或地方行政系统之中，即学校的高层或中层领导由国家或地方政府委派或任命，赋予高校领导国家行政系统的行政级别，以此确保国家或地方政府的指令能在高校中贯彻执行。所以，从某种意义来看，高校实际上是“被行政化”了。
高校行政化的负面影响
对高校行政化在社会与高校自身两方面所产生的负面影响进行认识，是我们今天检讨高校行政化问题，以及选择去行政化的行动策略时必须要解答的问题。无论是从社会层面还是从高校组织自身来看，高校行政化的负面影响，都源自于行政化之后高等教育独立性和自主能力的缺失。
从高校与社会的良性互动角度看，大学的本质职能是为社会的发展提供知识基础，社会的存续需要共识维护，社会的发展需要新知的引领。大学是“为知识而生，靠知识而活。在这里，知识的创造、传播、应用都非常重要”。 随着社会发展水平和社会事物复杂性的提高，大学与社会的互相依赖程度也越来越紧密，在大学成为社会发展轴心的时代，与世隔绝的塔也不复存在了。但无论是出世还是入世，都是大学为了保持更好的知识传播与生产能力而作出的选择。
开放或封闭，取决于大学自主的理解与选择，其动机是永恒不变的，即实现大学传播和创造知识的组织目标。或者说，独立自主是大学胜任其社会功能、维持社会生存合法性的基本前提。在我国高校被纳入到国家行政系统直接管理之后，高校就变成了政府实现具体时期特定目标的行政工具，知识组织、传播和创新都会受到这些短期目标和局部目标的约束，很难达到高深知识操作所需的制度环境和文化氛围。这也许就是“钱学森之问”的答案吧。
高校行政化产生的社会负面影响主要表现在以下方面：首先，失去独立性的高校，在行政系统的指挥棒下，为短期或局部的政府计划目标服务的同时，不得不放弃追逐知识发展的脚步和逻辑。不能在更为广泛的社会时空范围内思考和研究问题，不能坚持科学原则，高校就不可能创造出原创性的科学文化知识，高等教育对社会长远发展的支持和引导作用就难以实现，甚至在很多时候会成为社会发展的拖累或障碍。例如，我国经济发展模式的转型问题，就受制于技术和人才储备不足的掣肘，不仅不能自职称论文范文www.618jyw.com
发实现转型，而且即使在政府的大力推动下，也是反反复复，艰难曲折。
其次，高校行政化自然要求高校培养目标更多体现政府政绩目标的要求，如1950年制定的《高等学校暂行规程》，将高校的培养目标规定为“适应国家建设的需要进行教学工作，培养通晓基本理论与实际运用的专门人才”。1961年颁发的《高教六十条》规定“高等学校的基本任务，是贯彻执行教育为无产阶级政治服务、教育与生产劳动相结合的方针，培养为社会主义建设所需要的各种专门人才”。这种针对短期建设需要的培养目标，带来了高校人才培养综合素质水平低下的长期问题。作为挽救措施，1998年教育部颁发了《关于加强大学生文化素质教育的若干意见》，确定将素质教育作为高校教学改革的重要任务。再次，缺乏独立性的高校，不能主动对人类发展和社会发展的基本问题和现实问题进行独立思考，不能为社会发展道路和发展技术的选择提供价值判断的框架，就难以发挥理性引导社会发展的“社会良心”作用。社会的文化与道德传统、社会的和谐稳定与持续发展，都会因缺乏高校的这些必要服务而受损。
从高校层面来看，高校行政化对学校组织本身的危害也是相当严重的。最严重的负面影响是使学校丧失了最基本的独立生存能力。在政府主导高校发展目标和内部规则的环境条件下，“等、靠、要”成为源于：免费论文网www.618jyw.com
了学校领导者的主要管理策略，如等上级政府的工作指令和政策规定，靠政府的制度规定和特殊政策维持生存，向上级管理者要科研项目、要学位点、要学位授予权、要各种学校原本该有的办学权利等。面向社会独立办学的能力缺失，就不能主动适应社会的发展变化，必然引发社会对高等教育的普遍质疑。
高校行政化对学校本身的负面影响，还表现为大学精神和科学理念不再是学校的灵魂，对行政权威的尊崇胜过尊重真理。“一心问学”和“独立思考”的治学态度没有了市场后，知识创造与传播的神圣光环不复存在，应付教学与科研的现象变成了常态。教学不再是知识研讨和传播的过程，不再是教师的责任和荣耀，倒成为教师要躲避的任务了。所以，不难理解教育部还要专门颁发文件，要求教授给本科生上课。
最后，大学的生存问题。附属于国家行政系统后，各学校没有自己的办学理念和培养目标，千校一面。无怪乎有学者称中国只有一所大学，即教育部大学，各个高校都是教育部这所大学的“分校”。以笔者看，即便是“分校”，也是缺乏相对独立和自我目标的“分校”。在社会发展复杂性程度越来越高，社会机构与个人的价值追求越来越多元化的今天，当受教育者的多元需求难以在统一僵化的办学体制中得到满足时，学生选择了用脚，本科生留学比例每年快速增长着。用人单位选择了招聘海外留学生，就连某国有大银行也打出了只接收海归毕业生的招聘广告。在开放的环境下，缺乏独立性的高校，遭遇生存危机只是迟早的问题。
所以，无论出于提升高校履行社会责任能力的考虑，还是关注高校自身的生存与发展，去行政化都是必须完成的历史使命。
高校去行政化的路径
由上述对高校行政化的本质及其负面影响的讨论看，去行政化对于高校管理系统的健康运行是正确的选择。在此需要说明的是，高校去行政化，不是取消或者削弱高校的行政管理系统，其本质是将高校从国家或地方政府的行政系统的直接控制下解放出来，让高校成为依法办学的独立组织，建立尊重高校教育本质的校内行政系统、构建体现高等教育运行规律的学校内部治理结构。
有研究揭示：“从客观效果看，总体上，大学行政化倾向与大学功能表现总体上呈现‘负相关’关系。” 笔者认为，这种负相关关系，某种程度上是由政府和高等教育两个系统的社会活动性质不同所决定的。政府的行政权力要求执行者要针对目标统一行动，而高等教育活动功能是多元的、效果是综合的；政府常常关注的是当下存在的问题及具体的解决方案，而高等教育活动结果的影响却是比较深远的。所以，政府考虑问题和解决问题的特定视角，对高等教育活动而言，并非总是正确的，或者，至少从长远角度看，是不够全面的。例如，新中国成立后高等教育系统大的动荡总与政府的直接干预有关，1952年的院系调整、“211工程”的院校合并、1999年的高校扩招等，事后都显示出了当初决策的局限性。还有各种体现行政管理要求的现行教育制度，也都表现出方便管理但与教育规律有所矛盾的实施结果。例如，高校的绩效工资制度与教师工作性质的矛盾；高考制度不仅限制了大学独立办学能力的发展和学校的定位，而且也制约了中小学教育的发展，应试成为学生和学校的共同目标。
高校去行政化的治本措施，是廓清国家行政系统与高等教育系统的行动范围和权力边界，确保两个系统在各司其职的基础上形成良性互动。依照现行的法律规定，最为适合的制度安排是高校法人制度。“法人制度约束的不仅是学校，还有高等教育系统的各级领导，或者说是各级政府。面对高校法人制度，政府要转变职能和角色，专注于系统目标的制定、系统规则的建设与维护，以及系统健康运行的信息服务等职能，而不再对高校组织的内部运作下达指令。政府的各种特殊需求，更多的应该以激励性政策的形式出现，引导学校法人作出自觉与自愿的选择，在高校与政府之间建立起良性的互动关系。”
法人制度，约束的不仅是政府有形之手不要越界，而且也要求高校要履行社会责任和自我约束。换言之，去行政化是一个加强管理的双向制度建设过程，通过高校法人制度，使政府回归宏观监控的社会管理者角色，使学校对自己行为及其后果负起切实的责任。对政府而言，高校法人是一个有自主权的法人行动者，政府应该依法对其进行监控和指导；对高校而言，以独立法人角色面对社会自主办学，需要更加强有力的内部行政管理系统，而不是废除行政权力。对于政府和高校内部的教育管理系统建设的具体设计，都需要我们在重新认识高等教育和政府职能的基础上，依法建构相关的制度安排。如李成从“委托关系”视角的理解，就提供了一个可供参考的研究范本。
去行政化的核心诉求，是高校的办学自主权回归于学校组织，使高校成为自治的法人实体。对于高校自治，有学者从实质性和程序性两个角度给出了相应的定义：“实质性的自治是大学或学院以它的法人的形式决定它自己的目标和教育计划的权利——院校的（是）‘什么’的问题。程序性的自治是大学或学院在它以法人的形式决定通过什么手段实行它的目标和教育计划——院校的‘如何’的问题。” 该定义的深层含义，无论是从实质还是从程序角度看，高校法人制度都是大学自主权的前提条件和制度保障。
我们建议，通过完善大学法人制度来消解高校的行政化问题，是希望在回归的大学自主权与政府的合法监管权之间，建立一种良性互动的平衡关系。法人制度的作用是双重的：高校法人在拒绝政府有形之手干预高校内部活动的同时，也约束高校要依法办学，遵守国家的监管规则；法人制度在保护大学独立性的同时，也要求大学肩负起社会责任，为自身的生存与发展不懈努力。对此，范富格特指出，不能将高校自治看作是高校对绝对权力的诉求：“任何人可以一方面把自治看作涉及院校与政府之间权力平衡的关系问题，另一方面把它看作涉及行政和院校内部学术职业之间权力平衡的关系问题，而不把自治看作一个绝对的事情。”所以我们认为，去行政化本质上是加强高等教育管理的过程，而非有些人担心的会引发高校的管理混乱。因为，通过高校法人制度，在国家的宏观管理与高校自主发展之间建立一种平衡，政府和高校都会更加专注于自身的责任和工作效果。法人制度不仅保障了高校的自主能力，也使高校的主动性有了发挥的空间，能够让学校为社会提供更为丰富的服务内容，满足社会的多元教育需求。法人制度也能减轻政府的管理负担，将其力量集中在高等教育市场规范制定和市场秩序的维护上，源于：论文致谢怎么写www.618jyw.com
确立维护我国高等教育系统长期稳定的发展机制。
当然，高校法人制度也包含学校内部治理结构建设问题，这涉及到校内各种利益相关者的权利分配与协调合作问题，需要对内部管理关系进行重新认识与合理构架，只是此问题超越了本文的讨论主题，在此不便深入分析。
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（作者单位：北京师范大学教育学部高等教育研究所） [责任编辑：蔡桂兰]