简谈章程民办高校章程建设

摘 要： 由于章程的制定是为了合法成立、合法存续，而并非是为了改革与发展，因此，民办高校的章程多流于形式，缺乏现代大学制度的核心要素。完善大学章程是民办高校守正创新、科学发展的保障。相对于公办高校，民办高校因办学资金来源的私人性与单一化决定了市场化因素对其影响更大，而民办体制的制度环境及因此形成的特殊性，也使得民办高校在办学活动中会遭遇到更多的困扰，更需要有一个承载着现代大学制度的章程。明确的办学方向和发展原则，清晰的办学定位和稳定的发展路径，科学的内部治理结构和严谨的程序，正是大学章程的价值所在。基于章程的法律地位和作用，民办高校的章程建设应该遵循合法性原则，体现改革原则，力求自主原则。
关键词： 民办高校；大学章程；现代大学制度
1673-8381（2013）03-0041-07
大学章程是上承国家教育法律法规，下启学校规章制度的自治性文件，是现代大学制度的载体，是高等院校依法治校的基本准则。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）将“加强章程建设，完善治理结构”作为建设现代大学制度的重要目标。此后，学界对大学章程的研究迅速升温，但相关研究集中于公办高校章程，对于民办高校章程的研究却“门可罗雀”。即使是2012年1月教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）也主要是针对公办高校的。由于办学体制及法律依据的不同，使得民办高校章程与公办高校相比，具有许多独特性。已是三分天下有其一的民办高校不仅要面向社会举办“高教”，同样也要建设现代大学制度，而且，由于其历史发展积淀的负面因素以及与公办高校不同的“民办”特征，章程建设显得更为重要。鉴于制定章程是民办高校设立的必备条件之一，因此，与多数公办高校章程缺位的情况不同，民办高校都是“有章可依”的。但从现代大学制度的视角审视民办高校章程，可以说，章程在民办高校的治理、发展中并未起到应有的作用。因此，研讨民办高校章程建设，至为必要。

一、 民办高校章程存在的问题

(一) 章程多流源于：论文网站大全www.618jyw.com

于形式，缺乏执行力
章程是规范政府、社会以及大学内部各权力主体参与大学管理的重要手段，是校内其他所有规章制度的统领。根据有关法律规定，民办高校成立的必备条件之一，就是必须制定章程以明确举办者以及办学者、管理者的权责关系，若章程不合要求则不予审批。鉴此，不少地方教育行政部门都制定了民办学校章程示范文本（以下统称为“章程示范文本”），如辽宁、安徽、广州、宜宾等省市，旨在为民办学校制定章程提供范例，要求民办学校制定的章程，“应当包括章程示范文本中所列全部条款，此外，也可以根据实际情况作适当补充”。如是，从形式上看，民办高校具备了“一校一章”，但在实际效果上，多数民办高校的章程只是作为成立和年检时合法存续的必备条件而存在，并没有真正成为民办高校依法治校的根本性依据，只是一个“搁在抽屉里”且不够成熟的文件，未起到“大学宪章”的作用。换言之，民办高校在制定、实施管理制度或者是处理办学活动中涉及的内外部关系和问题时，大多都不会想到还有个章程，也不会去看看章程是如何规定的，而是按照惯性思维或以往经验去做。大学章程作为法律规范与高校制度的衔接，极具实体意义，其特定功用未能有效发挥，既与章程本身不完善有关，也与民办高校“掌门人”及管理者依法治校的意识不足有关，还与民办高校外部制度环境中法治不足有关。同时，后两个方面的不足又成为了章程本身不完善的重要原因。

(二) 章程多千篇一律，缺乏个性

章程制订的动力来源，在很大程度上决定着章程的内容与实施。由于章程的制定是为了合法成立、合法存续，而并非是为了改革与发展，因此，民办高校章程的制定大多是在地方教育行政管理部门提供的“章程示范文本”上“填空”而成。据笔者调查，多数民办高校章程存在着内容空洞，表述抽象，雷同严重，缺乏个性等问题。也就是说，章程脱离实际，既没有在管理机构设置、管理方式、管理文化上体现出民办高校发展中形成的个性特点，也没有体现出民办高校的办学特色。章程的这种同一化，在一定程度上导致了民办高校发展目标的趋同性，实质上折射着民办高校对于现代大学制度的理性思考不足，未能将制定章程视为建设现代大学的自觉行为与主动选择。事实上，起步并发展于市场经济的民办高校，在求生存求发展的过程中，对于办学理念或多或少有自己独特的见解，办学定位和办学类型也相对较为明确，并力求在某一学科上形成自己的特色与优势，在管理上也形成了一套适合自己的模式。但由于教育行政部门在管理中未体现出对章程的尊重与重视，体现办学定位、思路、理念和发展战略等的章程，其制定的必要性与可能性几近失却，作为民办高校组织规程和办学规则的章程实质上只是政府相关政策、条令等的具体化。同时，由于对章程的性质与意义理解不到位，民办高校缺乏完善章程的自觉性和推动力，未能理性梳理、提炼归纳自己在办学过程中形成的办学理念与路径选择，并将其写进章程。

(三) 章程内容缺乏现代大学制度的核心要素

完善而有效的大学章程是现代大学制度的载体，“加强章程建设”可谓“建设现代大学制度”的重大举措。适应知识经济时代，由“社会边缘走向社会中心”的现代大学，以学术自治与学术自由为根基。为确保这一根基，需要平衡政府与大学的管理关系，协调社会与大学的利益关系，规范大学与大学间的分工协作关系。因此，现代大学制度拥有丰富的内涵和外延，轴心是大学自治、学术自由、专家治校、教授治学、管理，载体就是大学章程这一校内最高规范性文件。然而，静观各地出台的“章程示范文本”及以此为蓝本“填空”而成的民办高校章程，可以说，还远未能成为现代大学制度的载体。无论是大学自治、学术自由，还是专家治校、教授治学、管理，其前提必然有两个：一是外部办学自主权的依法赋予；二是内部法人治理结构的完善，行政权与学术权的分离与平衡。但无论是现行法律还是“章程示范文本”，在民办高校决策机构设置、议事规则及与行政的关系、行政组织与学术组织的关系等基本问题上，不仅缺乏具体规范，甚至连框架也未搭建完整。首先，就法人治理结构的完善而言，董事会或理事会制度建设是核心。但恰恰是这个核心问题，现行法律即《高等教育法》、《民办教育促进法》及其实施条例及以其为依据拟制的“章程示范文本”存在着关键性的缺陷。其缺陷之一，法律法规对于学校决策机构成员的学历德行等具体条件、议事规则或决策运行程序全部授权于学校章程自行规定，近亲属关系或关联关系回避以及决策机构成员的法律责任等原则性的要求一概没有涉及。而各地“章程示范文本”，则基本上“照搬”法律，“创新”甚少，除在决策机构的议事规则方面做了细化要求外，即使有“创新”，也属于宏大叙事，诸如“董事会、理事会或其他形式的决策机构的负责人应当品行良好，具有政治权利和完全民事行为能力”之类表述。如是，把握着“方向盘”的决策机构，其科学性没有制度性规范作为保障。作为对比，日本的《私立学校法》就理事会这一学校法人的决策机构，明确规定：理事会须由5名以上理事组成，其中配偶和三亲等以内的亲属不得超过1人。其缺陷之二，法律法规未就民办高校监督机构的设置事宜做出规定。相应地，各地“章程示范文本”也少有规定监事会条款的，教代会等机构则或无或寥寥数语，一笔带过，如是，现代组织运源于：论文格式范文模板www.618jyw.com
行要求的三权制约原则在民办高校中无以体现。内部监督的制度性缺失，再加上历史发展中“掌门人”的作用以及私人出资办学等因素的影响，实践中，不少民办高校存在董事长或校长独揽大权，一言九鼎，决策机构和执行机构的行为缺少过程性约束的问题。这种内部权力制衡机制难以有效建立的状况，其后果不仅是难以凝聚学校运行和发展的动力，而且使民办高校及其相关者的权益无法得到有效保障，甚至难以有效制约和防范违法行为。
其次，在行政权力与学术权力的关系问题上，各地的“章程示范文本”几乎全部空缺。就民办高校的学术组织，《民办教育促进法》及其实施条例的规定被束之高阁，尽管民办高校可以适用作为一般法律的《高等教育法》，遗憾的是该法虽然对学术组织的性质、任务做了规定，但规定不仅缺乏可操作性，而且欠缺刚性。如就学术委员会应如何组成，成员的任职资格、任期以及如何运行均未作具体规定。制度规范的缺位导致了民办高校章程大多亦未就学术组织做出规定，体现着大学精神的学术权力无以保障，更遑论与行政权力的平衡。

二、 完善的大学章程是民办高校守正创新，科学发展的保障

现代大学制度建设问题是在当代我国经济社会转型、高等教育大众化的背景下彰显出来的。经济发展方式的转型，社会的进步，呼唤着高等教育回归育人本质，民办高校只有守正创新，科学规划，才能发展。如何改革、创新不适宜现代大学制度的管理体制和模式已是民办高校必须直面的问题。在国际上，通过章程推进高校制度现代化已成为共识。大学章程通过落实和完善大学治理结构，体现高校科学发展中的管理，彰显和发挥高校办学特色，不仅能够推动发展、变革，而且能够在发展、变革中保持既定方向，恪守教育本质。

(一) 大学章程在办学方向上规约着民办高校的变革、发展

根据《办法》规定，章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。办学方向，即要建一所什么样的现代大学，决定着章程能否成为一个好的基本准则。对于民办高校来说，由于办学资金来源的私人性，办学方向的确定具有特殊意义，这不仅与举办者的办学目的密切相关，还与营利性、非营利性的选择密切相关，决定着法人性质，是合法办学、承担教育职能的前提。办学方向作为顶层设计，决定着章程内容，章程则作为基本准则对学校办学活动有着最高的统领力和规范力，保证着学校发展方向的不偏离，发展道路的连续性，这正是民办高校章程的价值所在。纵观国内外大学章程，尽管很少有专门章节阐述大学的使命、宗旨和理念，但办学理念多蕴含在具体规制条文中，体现在治理结构、制度安排中，体现在各种权力的配置及运行界限上。正是这一特质，才使得章程不仅是履行公共职能的“宣言”，而且还是民办高校实施管理的基本规范文件。民办高校按照章程规约的决策机制、执行机制、管理、学术体制、社会合作等基本规则运作，规范和统领校内管理制度及办学活动，能够在处理政治的、经济的等外在需求与自身价值取向之间的矛盾时，做到理性选择、取舍有道，而不至迷失于纷繁的世俗。当前，我国高等教育存在着范式僵化、教育产品同质化的问题，公共价值、公共意识对高校和教育的影响力日渐薄弱，教风学风浮躁，实用主义的专业化教育导致学生素质严重下降，可谓既有思想危机，也有结构性和质量上的危机。就民办高校而言，不仅这一危机亦然，而且由于制度安排的粗疏、矛盾，加上传统公有制思维在行政领域的沿袭，两者相互作用，形成路径锁定，将民办高校完全推向了市场而更加凸显。民办教育活动在政府和教育行政部门管理引导下，已经潜在或显在地演变成一种教育或学校经营教育经济的手段，这种制度性地让学校以产业化和市场化的方式推进教育活动的方向性问题，直接导致了民办高校只能求规模而舍质量。许多民办高校在资金压力下，自觉不自觉地放弃了教育的公共性，由此加剧了民办高校办学竞争的弱势地位、危机或者说困境可谓更甚。走出危机，必须守正创新。《纲要》指出的方向，即“建设中国特色现代大学制度”，“完善高校内部治理结构”是民办高校必须要走的“正道”，而章程建设则是其在创新中“守正”的保障。三十多年来，民办高校潮起潮落、沙里淘金的发展实践证明，相对于公办高校，民办高校在办学活动中会遭遇到更多的困扰，尤其是办学资金来源的私人性和单一化决定了市场化因素对其具有更大的影响。民办高校的发展是一个长期的过程，更需要有一个坚定明确的办学方向和发展原则作为指引，有稳定的发展路径和机制作为保障，而这些，正是章程的基本功能。

(二) 大学章程在办学定位上规划着民办高校的发展

近几十年来，我国经济建设的快速发展和高等教育大众化的逐步推进，使教育的对象、教育的目标、教育的结构发生了巨大变化，或者说使得接受高等教育的人才具有了不同的类型和特点，高等教育办学功能逐渐呈现多样化趋势，在这种背景下，民办高校的办学定位问题凸显出来。对于适应地方经济发展的需要而发展起来的、多为本专科层次的民办高校而言，以培养应用型人才为主，无疑是其办学定位的合理选择。以章程形式确定这一定位，具体化为培养目标、办学层次、办学规模、主要学科门类及办学特色，并以此为发展规划，通过建立与章程相配套的规章制度体系，落实在人才培养方案中、教育教学管理过程中，这也是章程的重要价值所在。确定自己的发展定位，是完善章程时必须理清的基本问题。完善大学章程，让处在纷繁多样社会需求中的民办高校得以回望校园，重新梳理自身的历史和文化脉络，深入探寻现代大学的立校之本，在整个社会分工中找到自己的位置。走出“精英教育”等既成的教育范式，走出原有的“思维”定势，或者说路径依赖，在谋划发展战略和具体办学实践中坚持“自己”，办出特色，形成与社会间的稳定的有机互动机制，解决好高校自身的发展逻辑与直接服务社会的冲突，以求得健康发展。源于：毕业论文致谢词范文www.618jyw.com