试述立法地方教育立法过程及相关因素之研究

【摘 要】地方教育立法过程一般分为提案、审议讨论、表决通过、公布等几个阶段。每个阶段都应遵守相应的程序，考虑各方面的利益。在地方教育立法过程中，除了地方政府、地方人大、教育机构及学校团体，其他新闻媒介、利益团体、利害关系人、专家学者及民众意见等都可能对教育立法过程产生影响。除此之外，还应注意各个省市之间教育立法的协调问题。区域间的立法协调可以通过两个途径加以解决，一是进行联合立法，二是联合制定规章。
【关键词】立法过程 利益主体 立法协调

一、研究目的与缘起

国内有关教育法规政策的研究尚属新兴领域，教育法规的研究学者主要有两部分，一部分是教育学者，如劳凯声、郑良信、杨颖秀、王悦群等。另一部分是行政法学者，如马怀德、湛中乐、龚向和等。检索这些学者的研究成果，发现大多集中于教育立法的研究，对于地方教育立法尚未有人进行深入研究。
此外，我国教育立法，大多集中于层面，地方很少通过地方教育立法来推动地方教育事业的发展。在法治社会，地方教育立法的过程、立法满意度日益受到重视。合理而公正的程序是区别健全的制度与偏执的群众的分水岭，因为的真正价值显然不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。在众口难调的状况下，程序可以实现和保障理性。 我国正处于法治社会的转型发展中，公民法治意识日益增强，对自身权益日益关注，参与公共事务的热情日益高涨，对教育改革的参与度也日益提高。再者，由于社会日益开放，人们价值之多元化更彰显出教育立法之复杂性。因此，探讨影响地方教育立法过程的相关因素，以促进地方教育立法工作，是一个重要课题。

二、地方教育立法过程

从哲学上来看，过程是事物发展转化的时空表现，即时间上的持续性和空间上的广延性。立法过程，不仅包括过程的普遍含义，更有作为法过程的特殊含义——法的意义。“立法过程是以法律的确定为目标连续发展的一个统一的程序”。 根据我国《 立法法 》的规定，立法过程一般分为提案、审议讨论、表决通过、公布几个阶段。至于地方立法过程到底如何未作规定，但大致都包含这样的几个阶段。下面以《 江西省立法条例 》《 江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定 》的相关规定为例来说明地方教育立法的过程。
1.提案
提案就是指由有立法提案权的主体依据法定的程序向立法机关提出的关于制定、认可、修改、废止法律法规的提议的专门活动。立法提案为立法过程的第一步。提案者应当是有提案权的主体。根据《 江西省立法条例 》第十一条、第十六条、第十七条的规定，有权向省人大提案的主体有四类：一是省人大主席团。二是省人大常委会和省人大各专门委员会。三是省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院。四是10名以上人大代表联名。根据《 江西省立法条例 》第二十八条、第二十九条的规定，有权向全国人大常委会提出议案的主体为省人大常务委员会主任会议、省人民代表大会各专门委员会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人大常务委员会组成人员5人以上联名。通常在议案起草前，由有关机关或者部门向省人大常委会提出立法建议，常委会根据各方面的建议和意见决定是否将其纳入本年度立法规划。一般来说地方教育法规的立法建议提出者为地方教育厅。

2.审议讨论

就是在由法案到法的阶段，由有权主体对列入大会议程的各项议案进摘自：学术论文模板www.618jyw.com
行阅读、讨论、研究和审查，并经过审议后决定是否列入议事日程、是否修改及如何修改的专门活动。由于一次会议审议的法案有限，地方人大在收到教育法案后由有关委员会或领导机构审查决定是否列入议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。根据《 江西省立法条例 》第二十条及第二十八条的规定，审议程序分代表大会审议和常委会审议。一般先由工作人员把议案文本宣读一遍，然后由代表进行初步讨论，听取法律委员会关于草案修改情况和主要问题的汇报。对重要的不同意见，在每次的审议结果报告中应当予以说明。如果没有大的意见分歧，即可交付表决。根据我国《 立法法 》之规定列入常委会议程的议案，应当经三次会议审议才能交付表决。而《 江西省立法条例 》简化为经过两次审议即可交付表决。

3.表决、通过

表决程序是法案审议阶段的最后环节，表决的结果直接关涉此议案究竟能否成为法。通过法案，指法案经表决取得法定多数的支持或同意所形成的一种立法结果。经过复杂的审议过程，法案的结局可能有三种：一是不予表决。二是表决通过。三是表决未通过。列入立法议程的议案，在审议过程中发现议案尚不成熟或者对于制定该教育法规的必要性、可行性还存在较大分歧时，常委会委员长会议将决定暂不列入下次会议议程。如根据《 江西省立法条例 》第三十七条之规定，经常委会两次审议，仍存在重大问题需要研究时，可以暂不付表决。法案能否最终成为法律法规，必须经过全体代表或常委会全体会议表决，过半数通过即可。表决的方式是采取整体表决的方式，即就整个法律法规草案文本采用无记名方式进行表决，而不是逐条进行表决。
4.公布
所谓法的公布是指由有权主体在特定时间内，采用特定方法将法公布于众。[3] 法的公布是立法的一个重要程序与环节，其程序看似简单，但却十分重要，关系到立法系统的质量。未经公布的法律不能作为执法依据。法律的一个普遍特征是公开性，法律只有经过宣告和公开后才能生效。法的公布其目的与其说在于法律文本的宣示，毋宁说是接受人民的检验，从而使其获得普遍承认。根据《 江西省立法条例 》第二十七条与第四十五条的规定，省人大及其常委会通过的地方性法规应当由主席团、常委会发布公告予以公布。省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规公布后，应当及时在《 江西省人民代表大会常务委员会公报 》和《 江西日报 》上刊登。

三、地方教育立法相关因素

及时变革是所有面临不可抗拒变革压力的法律制度获得生命力的关键。法律的目的是维护秩序与实现正义，作为实现正义的法律为推翻维护既存秩序的法律提供了合理的依据。[4] 不同的机构、社会团体、个人都可能会对立法过程产生一定的影响，公平地对待个人与政府机构是法律的题中之义。在市场经济机制的刺激下，将进一步凸显利益主体、利益结构的多元化，多元化的利益必然要求在立法上有所反应和体现。然而现实中我们经常可以看到“法律部门主义”盛行，部门的一己私利被堂而皇之地法律化了，法律成为维护、增加部门利益的工具，出现了所谓“立法中的腐败”。因此，对教育立法进程中的相关因素进行深入考察是十分必要的。笔者以为影响教育立法的因素有几个方面：行政机关、地方人大、利益团体、学校团体、利害关系人、大众传播媒介。

1.行政机关

地方政府在教育立法中的作用日渐重要，它不仅仅是执行者的角色，往往还扮演着重要决策者的角色。在地方教育立法过程中，政府首长、教育部门负责人占有举足轻重的地位。一方面，在实际工作中地方政府首长一般由同级党委副书记担任。而人大常委会主任及副主任通常不是副书记也不是党委常委，给人造成这样一种感觉：人大常委会主任地位要低于政府首长。另一方面，很多地方的人大常委会主任由本省党委书记兼任，其对地方人大立法的影响是显而易见的。在地方教育立法过程中地方政府首长的影响可能会左右一部立法的生命。因此在地方教育立法过程中必须考虑地方政府的因素，防止工作将部门利益合法化，防止地方政府借机扩大行政管理权。同时，又要注意行政机关的执行力问题。立法最终需要行政机关去执行，如果没有行政机关的支持，执法将会失去生命力，最终成为一纸空文。

2.地方人大

代议制是现代政治的重要组成部分，一个大型的社会，首先需要一个公正的充分反映人民意志的代表制度，窳劣的代表机构甚至会阻碍、挫伤既有智力又关心国事的公民。[5] 日本学者岩井奉信曾指出：“议会是一种制度性的存在，但既然构成议会的最小单位是议员，即个人，那么议会所具有的现实机能归根结底是在制度的制约与议员的行为这一关系中被决定的。”[6] 人民代表有权利和义务将自己所代表的选民的意志和利益在代表大会上表达出来。人大代表在立法过程中最重要的利益表达方式是提出法律议案、意见和建议。目前法规提案的主体主要还是政府，导致实践中“政府提什么，人大审什么”，人大不是主动“选米下锅”，而是被动“等米下锅”，人大代表的立法作用没有得到充分发挥。要改变这种状况，一是实行代表制改革，实行人大代表专职化，密切人大代表与选民之间的联系。二是积极搭建人大代表参与立法工作的平台。确保涉及人民切身利益的议题能进入大会议程，最大限度地反映和表达人民的利益。三是可以考虑对人大代表规定一些量化的立法义务。

3.利益团体

“在代议制政治制度下，发挥利益集团在选举代表和立法决策过程中的功能和作用，使公民的利益诉求通过集团这一渠道反映到立法者，最终以法律的形式得以体现是实践的有益途径。”[7] 就立法来看，利益集团对立法的影响方式主要有以下几种：第一，通过选举使利益集团代表进入代议机关，提出有关法律议案。第二，通过出资赞助候选人等方式，获得更多议员的支持。第三，在立法机关起草法案或制定规章过程中进行游说，表达自己的利益诉求。可以通过相关部门施加影响，也可以主动向决策层或有关领导人陈议，抑或是通过人大代表或政协委员反映诉求。第四，通过广播、电视、报刊广告等媒体制造社会舆论影响立法，积极参与立法和立法听证等形式表达利益诉源于：高中英语论文www.618jyw.com
求。[8] 作为地方教育立法参与者的利益团体主要是投资者。在我国，教育总体上还是以公办为主，但近年来民办教育力量发展迅猛。民办教育投资者的合法权益保护对于民办教育事业的发展至关重要。投资人有权在立法过程中将自己的利益诉求通过正当渠道予以表达。利益团体参与立法有助于推进立法的化和法治秩序的形成，但是也应看到其所引发的复杂后果。

4.学校团体

我国《 立法法 》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这就要求立法者在立法进程中必须广泛听取民众意见，召开各种形式的听证会、论证会，让社会大众的利益诉求能够有效传达。根据《 江西省立法条例 》规定，省人民代表大会法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构在起草、修改法规草案过程中，应当广泛听取各方面的意见。这里所指的“各方面”既包括相关机关、组织、社会团体、专家，当然也包括作为教育行政相对人的学校。学校作为教育管理对象，对教育立法应该有相应的发言权。

5.利害关系人

只有让人们切实参与立法进程，充分反映其利益诉求，才能形成立法中的利益竞争机制，才能造就一大批自觉的守法者。[9] 然而在实践中，立法论证会的组成人员一般有政府法制部门的人员、法学专家、社会名流、知名律师或者负责起草该法规的相关机构人员，至于利害关系人的代表则鲜有被邀请参加。例如学生家长作为教育管理中的利益相关人，在教育立法进程中其利益诉求却难以通过合理渠道传达至立法者，这不能不说是一大遗憾。笔者以为地方在进行教育立法论证时，应当邀请部分学生家长代表参加。

6.大众传播媒介

大众传媒具有传播快、覆盖广、影响大等特点，在西方被视为“公共看家狗”和“第四力量”。在我国立法缺乏民意有效表达，缺乏信息公开，缺乏和政府相抗衡的利益集团参与的实践中，大众传播媒介为民众参与地方教育立法提供了一个有效平台。但在立法过程中应注意防止媒体的片面报道而影响立法进程。特别是在新闻不能独立之阶段，新闻媒体被有关机关把持时，其报道将失去公正性，任由其报道对公众造成负面影响，将阻碍立法进程。

四、区域一体化背景下的地方教育立法协调

除了上述因素影响地方教育立法，还应注意一个问题，即各个省市之间教育立法的协调问题。以义务教育为例，虽然我国有统一的《 义务教育法 》，但是各省市对义务教育的管理、实施状况都不一样。省与省之间分割严重，阻碍了地方教育的均衡发展。
随着我国经济、社会的发展，区域一体化趋势日渐明显，尤其是区域经济一体化进程势不可挡。长江三角洲经济区、泛珠三角经济区、环渤海经济区、东北经济区正如火如荼展开建设。一体化进程中，由于各地方在行政区划上互不隶属，导致分割、冲突严重，阻碍了区域一体化的有序发展。惟此，区域间的法制协调受到地方政府的重视，各类区域经济合作协议即是例证。这类法制协调只能算作权宜之计，而且这类合作协议仅限于经济领域及与经济相连的行政审批事项，对教育基本不涉及，这不能不说是一大遗憾。受行政区划、人事管理体制、市场分割壁垒等的制约，各省、市之间的教育协调发展、教育机构及学科专业建设、教育资源共享、师生流动、合作科研及培养人才等仍然受到制约。笔者以为在以下几个方面需要各地方联合教育立法进行协调：第一，高中阶段教育。现行高中阶段教育制度是架构在户籍制度上的。以户籍来区分生源的招生制度不利于合理选拔优秀学生，也妨碍学生对高质量教学的追求，有悖于市场规律，不利于基础教育的长远发展。地方之间可以探索跨地区招生的可行性，在基础教育课程体系、教学内容、评价方法等方面进行协调立法。第二，非学历教育。目前各省都有组织各种类型的教育培训，颁发相应的技能证书，但此类证书有效性往往局限于本省，接受培训者去外省工作时其证书经常不被承认。地方之间应该就此类非学历教育进修协调立法，以解决重复培训问题，同时，也有助于各类培训资源的有效整合。第三，高等教育。如高校学分互认、高校学生省际互派，实现各高校之间学生跨省自由流动。共建共享高等教育专家资源库，共同建立优质教学资源平台。这些问题都需要通过地方间进行立法协调才能加以解决。 区域间的立法协调可以通过两个途径加以解决，一是进行联合立法，二是联合制定规章。联合立法形式上可采用建立区域层面的联合立法模式来实现，具体方式有两种，第一是设立区域协调委员会，由全国人大及其常委会授权协调委员会在其区域范围内统一进行立法活动。这种方式效果立竿见影，但由于与现行立法体制相悖，短期内恐难实现。第二是改革立法模式，由相关区域内的各地方人大选派一定比例的人员组成联合立法机构。[10] 联合制定规章，即由地方政府推进立法协调工作并联合制定具有强制力与优先适用地位的法规——地方政府联合规章模式。这种立法模式有的学者称为紧密型的行政立法协作模式 [11]，有助于改变地方教育立法的“碎片化”与“地方化”现象，有效解决地方规章间相互冲突阻碍地方教育健康发展的问题，为市民选择接受最佳教育提供良好的法制环境。
【注：本文系江西省教育科学“十二五”规划课题（项目编号：10YB129）的阶段性成果。】
（作者单位：宜春学院政法学院，江西 宜春，336000）
参考文献：
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[7]周旺生.立法研究[M].北京：北京：法律出版社，2004.
[8]杨炼.立法过程中的利益衡量研究[M].北京：法律出版社，2010.
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[10]耿建扩.经济一体化地区应当“联合立法”[N].光明日报，2009-03-30.
[11]王春业.论经济区域内行政立法一体化及其路径选择[J].中南摘自：毕业论文目录www.618jyw.com
民族大学学报：人文社会科学版，2009（6）.