财权,事权税种,支出财权,公共服务,推进基本公共服务均等化基本原则

[词]事权；财权；财力；公共服务均等化
[]推进公共服务均等化，坚持事权与财权相匹配的原则。我国有着的与地方事权与财权不匹配应做两理解：一是公共服务职责与财权不匹配；二是支出管理责任与财力不匹配。我国坚持公共服务职责与财权相匹配，扩大地方政府的税收立法权；坚持支出管理责任与财力相匹配，配置与地方的财力结构。
[中图分类号]F123.14　[文献标识码]A　[文章编号]0257-2826(2012)03-0022-09

一、公共服务均等化和事权与财权财力不匹配

事权是指政府的权力和职权，即政府基于自身职能享有的管理事务、经济文化事务、社会事务等的权力和职权。财权，也称财政权限，有广义和狭义之分。以广义上理解，财权政府资产权、大型项目的审批和投资权、财政税收的权力；以狭义上理解，财权仅指财政税收的权力。财权是以狭义上理解的，是指“政府在财政收入、安排财政支出，对财政收入和支出管理等的权限”。
和地方事权与财权的划分，实际上了政府动员的社会资源在政府之间如何分配和使用。分税制要求事权与财权相统一的原则，按税种划分财政收入，以确定与地方的财政分配联系。，事权与财权相统一，遵循的是匹配性原则。匹配性原则(Perfect Correspon—dence)是指在政府结构中“辖区的权限决定了每种公共物品的，也精确地决定了消费物品的人群范围”。
财力是指政府拥有的以货币表示的财政资源。具有的财权，一般而言就具有相应的财力，但具有的财力，却并不就有财权。而言，财权并不等于财力。不同区域的同一级政府，即使拥有相同的财权，也会经济进展的不同而拥有不同的财力。
事权并不等于支出责任，但财政支出便于衡量，论述界与实务界倾向于以财政支出责任来事权。这就有了关于事权的两种理解，一是公共服务职责，二是支出管理责任。“公共服务职责”是指政府承担的由本级政府的公共服务供给的职能和责任。而“支出管理责任”，顾名思义是指对财政资金支出实行使用的管理。一般而言，“公共服务职责”与“支出管理责任”是统一的，但在某些情况下，二者又并非完全一致。如义务教育，具有较强的外溢性，属于、省、市、县、乡五级政府承担的公共服务职责，但信息不对称，财政支出效率的考虑，义务教育的支出管理责任最好由县乡负责。这样，将事权理解为公共服务职责，则应强调事权与财权相匹配；将事权理解为支出管理责任，则要强调事权与财力相匹配。
公共服务均等化是指政府公共服务最低标准，确保不同地区、城乡、不同群体的居民享有机会均等、结果相等、具有自由选择权的公共服务。国际经验，公共服务均等化的手段是财政能力均等化。这就以公共服务为，完善公共财政体制，是要使政府的公共服务职责与财权相匹配、支出管理责任与财力相匹配。，我国与地方财政联系的目前状况是，事权与财权财力划分不匹配，致使有权有财无责，地方有责无权无财，影响了公共服务供给与分配的效率；，也使得与地方分工不明确、不规范，形成严格的问责制。

二、与地方公共服务职责与

财权不匹配的目前状况
与地方公共服务职责与财权不匹配在地方税权税收收入调整的上。

(一)税权的含义划分

税权也称税收权限，又称税收管理权限，是指一级政府对本级税收拥有的权力。在1991年4月第七届全国人民代表大会次会议的《国民经济和社会进展十年规划和第八个五年计划纲要》中，“统一税政，税权，公平税负”的原则被以指导新一轮税制革新初中英语教学论文，“税权”一词首次在立法文件中出现。税权划分也称税权分配，是指税权在机构之间的分配。税权划分有横向划分和纵向划分两种。税权的横向划分是指税权在同一级次机构之间的分割与配置，税收立法权、税收政策权、税收执法权税收司法权。，税收立法权是指权力机关法定权限和程序、修改、补充、废止税收法律的权力，是税权中最、最的权力，其他权限受税收立法权的制约。税权的纵向划分是指税权在不同级次同类机关之间的分割和配置，联系到财权财力的与，也影响着政府职能的履行。税权的纵向划分有集权和分权两种方式。集权方式强调税权于，分权方式则主张分权原则，在政府之间分配税权。所及地方税权，是以税权的纵向划分来理解的，涉及税权的横向划分时，指税收立法权。

(二)地方税权有限负面影响

分税制革新初中英语教学论文以来，延续了革新初中英语教学论文前税收立法权、税种开征停征权、税目增减权、税率调整权的传统。，将革新初中英语教学论文前地方政府拥有的的税收减免权予以取消。政府税权，地方政府无税收立法权、税种开征权、税率调整权、税目增减权、税收减免权。的是，要将一财政收入对地方政府税收返还的财源，政府对财政收入的制约小学语文教学论文权虽有增加，但幅度有限。不过，大政府收入返还给地方政府，政府还是了大量的收入分配制约小学语文教学论文权。，应上缴财政部的税收收入，在返还税收收入以前——财政部制约小学语文教学论文授予地方政府财力的财权——地方政府未遵循政府的政策，按规定，允许财政部扣留资金。，税收返还占转移支付总额份额下降，财政配资金的灵活性逐渐增加——增加了随意决定转移支付的和减少公式化转移支付的。

政府财权，而各地经济社会进展差别，各地使用同样的税种和税率，难免出现政策与实际不符的情况。一，要求地方开征的税种，地方未必有相应的税源，或因税源小而以开征；另一，各地都有属于区域范围内的零星税源，随经济进展而产生的新税源，在不具有税种开征权的情况下，会使这些本应地方财政收入的税源白白流失；既不利于地方发挥本地优势，也使得地方政府税收手段调控经济。对地方税制约小学语文教学论文过严，使地方预算缺乏稳定性和可预测性，弱化了缺乏收入自主权的地方政府公共产品的责任心，无益于资源的配置，也使得地方税失去了其原本作用小学数学教学论文。地方政府在财政收入大幅度减少的，税权也在减少。地方政府为缓解财政收支矛盾，实行“税费来补”，致使收费规模不断膨胀，以致出现随意收费、费大于税等现象，加重了企业和个人的负担，也侵蚀了地方税基。有地方政府擅自变通税法，或越权减免
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税，或违规批准缓税，破坏了的税收秩序。

三、与地方支出管理责任与

财力不匹配的目前状况
与地方支出管理责任与财力不匹配两个：一是政府支出管理责任与财力不匹配；二是地方政府支出管理责任与财力不匹配。分税制革新初中英语教学论文并未明确与地方的支出管理责任划分，财力的划分也能建立在科学的支出管理责任划分的上；以简单的行政手段，将税收按比例划分，支出管理责任与财力不匹配在所难免。而言，财力划分的主导权于政府，，政府基于宏观调控的考虑，财力并下放支出管理责任，这样，政府支出管理责任与财力不匹配为收大于支，而地方政府支出管理责任与财力不匹配则为支大于收，地方财政收支不平衡加剧。与地方支出管理责任与财力不匹配在地方财政收入财政支出的。

(一)地方财政支出占财政支出总额的比

重的提高
以国际经验来看，地方政府要贯彻执行政府的政策，还要为本地居民公共产品、推动初中语文教学论文本地经济社会事业的进展，，地方政府的事权大于政府的事权。这也遵循了辅助胜原则。辅助性原则是指为了履行政府某项职能，在最低层次的政府最率的。我国分税制革新初中英语教学论文遵循了这一原则。以支出责任看，现行支出任务根计划经济体制。那时，地方政府收入分享以政府资金。计划经济体制逐渐向市场经济体制过渡，原有的收入分享不复有着，地方政府独自为公共服务筹集资金。，市场化进程赋予了地方政府更多的与市场经济管理的职能及相应的支出责任，如规范市场秩序、建立社会保障网等，地方政府的财政负担加重。当然，在市场化进程中，支出项目也在削减。，削减最大的支出是资本支出，即为国有企业资金的支出。但大资本支出由政府负责，，市场经济革新初中英语教学论文削减了政府的支出负担，相应的，地方政府支出的相对份额逐步上升。，近年来，政府不断向地方政府下放支出责任，尤其是下放了大设施建设的责任；2000年，政府又下放了高等院校的支出责任，等等。基于上述理由，自1994年分税制革新初中英语教学论文以来，财政支出的大是由地方政府负责的，地方财政支出占财政支出总额的在70％左右。除1996-2002年下降并略有波动外，这一呈持续扩张走势，尤其是2002年以来，地方财政支出占财政支出总额的由2002年的69.3％持续升至2004年的72.3％，再升至2005年的74.1％，2006年的75.3％，2007年的7

7.0％，2008年的78.7％，到2009年，更是升至80.0％(见表1)。

(二)地方财政收入占财政收入总额的的下降

自1994年分税制革新初中英语教学论文以来，政府重新确立规则的方式(如调整税种划分方式、税收征收办法等)提高了财政收入占财政收入总额的。以上看，1996—1998年间低于50％，但保持在50％左右。在年份，如1994年、2002—2004年、2007年，这一接近或略微超过55％。以这一的增加走势上看，1994—1997年间持续回落，但自1997年以来，除2003年、2005年、2008年和2009年略有波动外，呈稳步上升走势。而地方财政收入占财政收入总额的则呈下降走势，除1996—1998年略高于50％外，均维持在48.9％以内。在年份，如1994年、2002年，这一低至45％以内。以这一的下降走势看，1994—1997年间持续上升，但自1997年以来，除2003年、2005年、2008年、2009年略有波动外，呈稳步下降走势。2009年，地方财政收入占财政收入总额的为4

7.6％，低于1995—2000年、2005年的(见表2)。

(三)地方税与地方共享税地方

财政支出的
地方税收收入由地方税和共享税构成，也称由纯地方收入和地方分征收入构成。我国公布的财政收入并不预算外收入，，地方税收收入是地方财政收入的来源。的理由是，与地方财政支出占财政支出总额的相比，分税制革新初中英语教学论文并未赋予地方政府相应的税收收入，在：
一是地方税种多但收入少。分税制革新初中英语教学论文将税基大、税入高的税种划归财政，将零散的、税入低、稳定性差、征收难度大的税种划归地方财政。比如，都将个人所得税税种划归财政，而我国在分税制革新初中英语教学论文之初，则因个人所得税税源较为、征管难度大等理由将其划归地方管理。此后，我国地区差距、收入差距的不断扩大，为政府对收入分配的调控，不得不将个人所得税改为共享税，以收入差距不断扩大的势头。自2002年1月1日起，个人所得税划入共享税，分享比例与企业所得税相同。这样，在地方税收系统中，除营业税的收入较为稳定外，其他多为税源、征收难度大的零星小额税种。财政呈现出税种少但收入多的特点，地方财政则呈现出税种多但收入少的特点。
二是地方税税种缺位。税种是指某税收系统中税源较广、税基较高、征收较、收入大的某类或某税种的统称。，在我国地方税收系统中，有以财产为课税的税种，但因彼此间设置不清，经常在相同的税基上重叠，实际税收收入小于收入能力，税种。正是税种缺位，才使得地方税种数量较多，但实际收入较少。
三是地方税收入弹性较差。税种，如房屋税、车船使用税、土地使用税等，定额或定率的方式征收，征收范围偏窄、税负偏轻、弹性较差，经济进展和物价的提高而相应增加。税负较低，出现费大于税的情况。如车船使用税，在我国境内行驶的车船除另有规定外，车船使用税的征收，税款要专用于交通设施建设。但因税率偏轻，所征税款远远交通设施建设的，为此，地方政府先后出台了养路费、交通管理费、过路费、公路基金、交通基金等，这些费用竟然超出了车船使用税50多倍。
共享税也称与地方共享税，是指政府与地方政府预先设定的规则分享收入的一类税收。共享税由政府管理，其开征、停征，税率调整、减税、免税等权限一般由政府掌握。国际经验，以设置共享税，分税制可分为彻底的分税制(也称完全分税制)和不彻底的分税制(也称不完全分税制或适度分税制)。联邦制一般不设共享税。设置共享税的目的是调节与地方的税收比例，缓解政府间纵向与横向财政失衡；一般来说不易过大，
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会影响与地方各自税收系统的独立性。，分税制中明确划分税种的要求，共享税应尽量少设。，我国地域辽阔、各地经济社会进展不平衡的现实国情，不设置共享税，很难区域间协调进展。减少共享税的设置，就会出现地方税因各地差距过大而设置；按富裕地区的情况设置共享税，就会出现贫困地区的税收远远财政支出的；按贫困地区的情况设置共享税，就会出现富裕地区的税收远远超出财政支出的。，共享税在我国的有着有其的必要性，但，共享税的设置也有着理由。，以量上看，共享税税种过多、过大。分税制革新初中英语教学论文只设了增值税、资源税、证券交易税三种共享税，但实际上，的税关税和消费税，的地方税也城镇土地使用税、房产税、契税等。也说，在或地方固定收入中，税种具有共享税的性质，如营业税、城市维护建设税等。2002年将企业所得税列为共享税后，更是增加了共享税占全部税收总额的。共享税税种过多，不利于与地方职能界限清晰，也为政府调整分成比例了的空间。比如，1997年以来，政府曾多次调整证券交易印花税的分成比例。共享税过大，使得政府与地方政府都缺少稳定的税源。而言，共享税中所占比例过大。如增值税，政府分享75％，地方政府分享25％；再如证券交易印花税，政府分享94％，地方政府分享6％，等等。，以分配办法上看，共享税的分配极不规范。长期以来，我国与地方共享税实行按比例分享，“确定一省留成的多少取决于：(1)该省所适用的收入分成办法；(2)的留成比例”。比例划分最大的缺陷是主观性强，做到科学，的是政府和地方政府对共享税分成比例各执其词：地方政府强调的比例正常的支出，而政府则强调的比例仍然提高财政收入占财政收入总额的；含混不清的分成制度使得讨价还价比既定的规则还要，激励机制扭曲。
综上，地方财政支出责任较重、地方财政收入占财政收入总额的呈下降走势，现行地方税、共享税中地方所得地方财政支出的，使得地方政府对转移支付的依赖日趋加大，并在上削弱了地方政府推动本地经济进展的积极性和责任心。，政府间事权层层下放，财权财力却层层上收，致使关于公共服务的事权是由县乡基层财政来负责。据调查，我国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省负担11％，财政负担2％；又如，预算内公共卫生支出，政府仅占卫生预算支出的2％，其他均为地方政府支出，而在地方政府，县、乡共支出了预算的55％－60％。在世界上，上述公共服务由和省级财政承担。，以财力和财权上看，地方政府独立的税种、税收立法权和举债权，收入依靠共享税和的转移支付。这样，事权与财权财力的不匹配就地方政府公共服务能力的。长此以往，必将迫使政府加大转移支付的力度，这无疑会加重政府的财政负担。

四、坚持事权与财权财力相匹配、推进公共服务均等化的政策倡议

就公共服务职责和财权相匹配而言，地方政府财权；就支出管理责任和财力相匹配而言，政府之间的财力分配并不规范，造成地方财政困难，公共服务供给。为此，迫切公共服务职责和财权相匹配、支出管理责任和财力相匹配的原则完善财政体制，赋予地方政府的财权和财力，以更好地履行相应的支出职责。

(一)政府下放财权有助于调动地方政府

增收节支的积极性
财权是政府权力的组成。发达市场经济的经验告诉，政府必要的财权以保证全国税制的统一是首位的。但，地方政府享有财权以增加地方财政收入，以而改善地方公共产品的供给情况，必少的。在我国，财权长期于政府，尤其是1994年分税制革新初中英语教学论文后，政府取消了地方政府的减免税权，几乎完全剥夺了地方政府的财权。而言，历次与地方财政联系的调整，其实仅仅停留于“分钱”，而非“分权”。地方政府并不具有增加财力的能力，在财力被削弱的不得不面对着财政收支不平衡加剧的困难，以而收费等非正规方式扩大预算外资金的份额。显然，这不利于政府的宏观调控。，收费的“税权”对经济活动的影响是成本过高和不公平的。，应将地方政府辖区范围内的财权赋予地方政府，以调动其增收节支的积极性，，也使地方政府的财政权力与财政责任对等，避开地方政府履行职能时的不负责任。以长远看，做法于政府的。

(二)政府下放财权要坚持公共服务职责

与财权相
公共服务职责与财权相是分税制财政体制中财权划分的一条原则。一，公共服务职责决定财权，是财权划分的。公共产品的层次性标准和政府职能的分工层次标准的公共服务职责划分，具有的稳定性。上财权的划分，既确保各自公共服务职责的履行，还使与地方财政联系保持相对稳定。另一，财权是公共服务职责履行的物质保障。公共服务职责的履行以相应的财权为，，公共服务职责切实履行。坚持公共服务职责与财权相的原则，调动政府切实履行各自公共服务职责的积极性，也于与地方财政联系的规范与稳定。公共服务职责与财权相，是指财权划分应尽可能与支出责任的划分相匹配。公共服务职责小财权大会造成资源，而公共服务职责大财权小则会造成政府职能履行。，财权与公共服务职责实际上是理由的两个。在分税制革新初中英语教学论文中，公共服务职责与财权划分相脱节是的缺陷。当然，与地方的公共服务职责并未得以明确划分，财权划分也能与公共服务职责的划分完全相符。这样，地方政府不论公共服务职责大小，总要在缺乏财权的条件下，收费积极谋取更多的收入，显然，这并不市场经济进展的要求。，政府坚持公共服务职责与财权相的原则，使地方政府在承担较多公共服务职责的，履行相应公共服务职责的财权，以达到责权利的有机。
政府下放财权，要坚持公共服务职责与财权相，即在明确划分公共服务职责的上划分财权。而言：，要明确政府与地方政府各自的公共服务职责范围；，支出范围确定税收规模；再次，税收规模划分税种。政府的实际财政收入超过收入规模，超收可由该级政府自行支配，以推动初中语文教学论文本地经济和社
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