探讨救济论残疾人受教育权利法律救济

摘要：残疾人受教育权的法律救济体现了社会正义和人权保障的理念。我国针对残疾人受教育权救济的法律体系和组织机构逐步健全，但仍存在司法救济缺乏法律依据、行政救济缺乏可操作性、其他救济方式发展不完善的问题。应加快相关立法进程，提高立法质量，完善法律救济的程序和机制，启动宪法救济制度，增强残疾人法律维权意识，以此保障残疾人受教育权的实现。
关键词：受教育权利 法律救济 司法救济 行政救济 残疾人
分类号：G40
1、引言
为了保障残疾人的受教育权，我国将公民享有受教育权作为一项实体权利写进了宪法和各级各类法律文本中。权利宣示与权利救济唇齿相依，法律对公民权利规定得再完备、列举得再全面，如果这些权利受到侵犯之后公民无法获得有效的法律救济，那么，这些法律上的权利都只是一纸空文。残疾人作为生理和社会的双重弱势者，其受教育权容易受到侵害、漠视，法律救济成为一种最重要的维权途径，它是弱者的守护神。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确提到，今后要“大力推进依法治教，保障学生的受教育权……健全符合法治原则的教育救济制度”。
综观国内相关研究，学者基本都是从法理层面探讨公民的权利保障，“理论”范式下的研究多而“行动”范式下的研究少，对残疾人的物质贫困和社会救助探讨多而关注其权利救济的少，尤其缺乏教育权的救济研究。因此，本文从法律社会学视角出发，系统研究残疾人受教育权利的法律救济，以期完善教育法学理论和法律救济实践，保障残疾人受教育权的实现。

2、残疾人受教育权利法律救济的理论内涵

2.1 受教育权法律救济的概念

受教育权是指公民作为权利主体，按照法律规定，为接受教育而要求国家依法作出一定行为或履行一定义务的权利。权利要靠法律和政府予以保障，这种保障分为两个环节，一是权利赋予，即国家以成文法的形式明确界定公民享有的权利，二是权利实现，即从法定权利向现实权利的转化，使公民真实享有权利及其带来的利益。在权利现实化的过程中，权利会受到来自各方面的侵扰，就如易碎的花瓶，需要好好呵护。一旦公民的权利受到侵害，需要一种程序性的保障机制予以补救，法律救济刚好扮演了这一角色。
“救济”，是指纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为。它是在一定的权利受侵害及损失的情况下，为补救权利损失而采取的措施。法律救济是权利救济的主要方式，指当实体权利受到侵害时从法律上获得自行解决或请求司法机关及其它机关给予解决的权利，其实质也是一种权利，是实体权利之后的次生权利。
受教育权的法律救济是指当公民的受教育权利受到学校、社会或他人的不法侵害时，受教育者有权要求侵权者停止侵权的行为，并有获得补偿和救济的权利。受教育权利被侵害是法律救济的前提，使受损的权利得以恢复或补救是法律救济的目标。在我国，根据不同的教育法律关系，可将受教育权的法律救济途径分为司法救济、教育行政救济和其他救济方式。司法救济也称诉讼救济，由受教育权利被侵害方向人民法院提起民事诉讼、刑事诉讼或行政诉讼，通过司法途径对权利进行补救。它是法律救济的核心。教育行政救济是法院外提供的另一种救济方式，即通过教育行政的手段，尤其是通过教育行政申诉、教育行政复议、教育行政赔偿的法律程序向教育行政救济主体获得法律救济。其他救济方式包括教育仲裁、教育调解等。

2.2 残疾人受教育权法律救济的法理基础

2.1 公平正义的价值追求

公平正义是法律追求的最高价值，是法治的精神内核。党的十七大提到：教育公平是社会公平的重要基础。残疾人教育作为国家教育事业的重要组成部分，其发展状况直接反映了国家教育公平程度和社会文明水平。可见，公平正义是法律价值和社会价值的统一。公平正义的实现正如美国学者罗尔斯所言，应在平等、自由的基础上遵循补偿原则，满足“最少受惠者的最大利益”……社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。因此，国家应作出合理的制度安排和法律设置。对残疾人等弱势群体进行权利救济和倾斜性保护是现代法律的一个重要发展趋势，正义的法律必须是关爱和保护弱者的法律。残疾人的受教育权利只有得到法律的有效保障和救济，社会的公平正义原则才能维系。

2.2 人权保障的现实需要

美国著名学者路易斯·亨金指出：“我们的时代是权利的时代，人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念”。受教育权是人权的重要内容，甚至被誉为是人的发展权的核心。法律作为社会关系的调整器，应承担起人权保障的使命，这摘自：毕业论文结论www.618jyw.com
是现代国家和法律的责任，“一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利”。我国于2004年将“国家尊重和保障人权”明确写进《宪法》，2008年新修订的《残疾人保障法》中也多次提到残疾人的各项公民权利和人格尊严受法律保护。这是通过立法形式保障人权，一旦人权受到侵害，就需要司法救济、行政救济等渠道补救人权，这样，宪法和法律所确立的原则才能落到实处。

2.3 法律制度的明确宣示

有权利必有救济，无救济则无权利，完整意义的权利是包含救济的权利。《宪法》、《教育法》等法律法规和我国加入的一系列国际公约就如何保障和救济残疾人的受教育权作了相关规定。《宪法》第四十一条规定：由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利[m]。《残疾人保障法》第八章详细规定了残疾人合法权益受侵害后有权以个人身份或通过残疾人组织要求进行仲裁或提起诉讼，人民法院等相关部门应依法为其提供法律援助或者司法救助。《教育法》第四十二条规定：受教育者对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼。《残疾人教育条例》第五十条规定：对拒绝招收残疾人人学，侵占、克扣、挪用残疾人教育款项等情况的责任人给予相应行政处分或追究刑事责任，并由教育行政部门责令该学校招收残疾人人学。2011年发布的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》强调今后要“进一步完善残疾人维权工作机制，深入开展残疾人法律救助工作，推动将残疾人权益保护事项纳入法律援助补充事项范围，依法解决残疾人切身利益问题”。我国于2008年签署加入的《残疾人权利公约》宣称，残疾人拥有平等的法律权能，为保证残疾人获得有效的司法保护，要求缔约国成立残疾人权利委员会，并采取一切适当的立法、行政和其他措施实施公约确认的权利。

3、残疾人受教育权利法律救济的现状与问题

3.1 残疾人教育及其权利救济的现状

建国以来，我国残疾人教育事业取得了令人瞩目的成绩，残疾人的受教育权得到了较好实现。不过，截止2011年底，全国6—14岁未入学残疾儿童少年仍有12.6万人，残疾人的学前教育和高中教育发展相对滞后，高中教育和高等教育之间的衔接存在矛盾，残疾人高等教育毛入学率仅为1.4%，远低于全国水平。残疾人受教育权被忽视甚至遭遇教育歧视、教育排斥的报道不时见诸媒体。这说明，现实中残疾人教育仍然是整个教育体系的薄弱环节，残疾人受教育权利的实现程度和保障水平不容乐观，加强残疾人受教育权利的法律救济实有必要。
目前，国内理论界开始关注残疾人的法律救济，实践领域已开展多年的残疾人法律援助和司法救助服务，但针对残疾人受教育权的法律救济因其被囊括在整个法律救济的大框架中，无法找到直接相关的数据与资料，我们通过查阅中国残疾人联合会网站发布的相关资料和部分政策文件，可以对包括教育权在内的残疾人权利救济状况有所窥知。
在“十一五”期间，党和国家一直重视残疾人的法律救济，尤其是2008年《国务院关于促进残疾人事业发展的意见》发布之后，各地纷纷建立残疾人法律救助体系，开展残疾人法律援助、司法救助工作，加大了对侵害残疾人合法权益案件的查处力度。2008年新修订的《残疾人保障法》强化了相关单位和部门维护残疾人权益的职责，规定了残疾人法律救济的相关内容。在残疾人法律救济的组织机构建设上，最高人民法院、司法部、中国残联等九部门于2009年印发《关于加强残疾人法律救助工作的意见》，并在全国成立56个残疾人法律救助工作站，作为为残疾人提供法律救助的协调服务机构和具体实施机构。《2011年中国残疾人事业发展统计公报》显示，我国成立的各级残疾人法律援助中心已有2933个，省级残疾人法律援助中心已基本实现一省一个，县级残疾人法律援助中心数量最多，承担了大多数残疾人的维权案件。法律救济机构的发展有利于残疾人受教育权的法律救济，也有助于充分发挥国家司法救助、法律援助的功能和作用。但目前的残疾人法律救助工作站、法律援助中心等机构的规范化、制度化建设以及无障碍化还有待加强，各级各类残疾人法律救济机构在工作的主动性、介入残疾人侵权案件的及时性以及部门间的转介、协调等方面有待进一步完善。

3.2 残疾人受教育权利法律救济的问题

3.

2.1 残疾人受教育权的司法救济缺乏明确的法律依据

在司法诉讼领域，一直存在着受教育权是否具有可诉性的争论。受教育权的可诉性是指当法律上规定的受教育权受到侵犯时，当事人特别是受教育者向法院提起诉讼的可能性。受教育权虽然是一项宪法权利，但在民事法律和行政法律关系中没有明确的界定，导致受教育权的司法诉讼前提缺乏。在民事法律关系中，由于我国民事法律只有人身权和财产权的规定，没有受教育权的规定，民法理论上也没有受教育权的概念，所以，在司法实践中，残疾人的受教育权常因不属于民事权利而被拒绝给予救济。在行政法律关系中，由于现行《行政诉讼法》规定不完善，加上理论界和司法界对学校究竟是民事主体还是行政主体意见不一，导致残疾人诉学校侵犯受教育权行政诉讼要么因学校不具有行政诉讼被告资格而被法院驳回，要么由于教育行为是学校内部行为不是具体行政行为而被拒绝受理。近年来侵害残疾人受教育权的案件，除了行政侵权属于《行政诉讼法》受理范围内的具体行政行为，受侵害人可提起行政诉讼外，多数得不到法律救济。
3.

2.2 残疾人受教育权的行政救济缺乏可操作性

行政申诉和行政复议是教育行政救济的两个主要途径，但因其原则性规定过多，缺乏可操作性，使实际工作中救济不能和救济效率低下的问题始终存在。以行政申诉为例，前述《教育法》第四十二条仅是一项原则性规定，至于申诉范围、程序和法律效力等问题都不明确，不具有可操作性。大多数教育行政部门没有设立专门的申诉处理机构和人员，残疾人寻求救济时常面临申诉无门和部门间相互推诿的困境，即使教育行政部门作出了申诉处理决定，这一决定的法律效力也会因缺乏强制力而难以执行。在申诉时限方面，我国大多数教育法律没有明确规定，仅有《普通高等学校学生管理规定》指出，从受理到结案的时间在30天以内，这对于身体或心智残疾而行动不便的学生及其家庭来说，时间上过于紧张。与此形成对照的是，美国高等教育领域如果出现残疾歧视，原告可以在遭受歧视的180天内向民权办公室提出申诉，特殊情况下还可再延长180天，若查证属实，会要求歧视者10天的纠改时间。另外，虽然《教育法》规定对申诉处理决定不服的，如果属于复议、诉讼范围的，还可以提起复议和诉讼，但从行政申诉到行政复议和行政诉讼如何衔接，缺乏法律法规的明确规定，法律规则的缺失使教育行政复议机关和法院在决定是否受理残疾人教育复议、诉讼案件时没有参考的准则，申诉、复议、诉讼三个本应紧密相连的救济链条被打断。
3.

2.3 残疾人受教育权法律救济的其他方式发展不完善

司法救济和行政救济是残疾人受教育权被侵害后寻求法律救济的主要方式，在这两种途径暂且存在诸多问题的情况下，其他的救济方式相对就更不完善了。例如，一些学者提出的教育仲裁制度，通过专门设立的教育仲裁机构进行处理并作出裁决。教育仲裁虽然具有灵活性、高效性、简便性等优点，但目前的问题是对于教育仲裁仅仅停留在理论探讨层面，实践领域鲜有进步，因为我国《仲裁法》只规定了平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷可以适用仲裁，对于学校和学生这一具有多重法律关系的教育侵权问题能否适用仲裁没有作出规定，所以，要真正实行教育仲裁就必须先修改《仲裁法》、《教育法》等一系列上位法。又如，源于：论文www.618jyw.com
被部分学者誉为“东方经验”的调解制度，在解决残疾人受教育权问题时常因调解机构的公正性、独立性受质疑，加上调解决定不具有硬性约束力等成为一项不完整的权利救济制度。再如，残疾人还可通过信访渠道向教育部门、各级残联反映教育侵权问题，但由于信访机构的工作方式主要是报送、转送和告知另外的投诉途径，自身不具有处理权能，所以，信访制度也是一项不完全的救济制度。

4、残疾人受教育权利法律救济体系的完善

4.1 加快相关立法进程，提高立法质量

我国属于大陆法系，实体法的存在是权利救济和司法审判的前提，因此需要完善的教育立法来确保残疾人教育权救济的实现。首要的立法工作是在修订《残疾人教育条例》的基础上制定法律层次更高的《特殊教育法》，形成一个以《教育法》为母法，以《特殊教育法》为主体的残疾人教育法律体系。在《特殊教育法》中，除了规定残疾人教育教学的类别、形式、师资与经费保障等内容外，应特别说明残疾人受教育权的法律救济，包括：残疾人受教育权法律救济的范围，残疾人教育权遭侵害后的适用法律、救济途径、救济程序、时效规定、法律责任等。此外，针对我国只有各级各类学校的《学生守则》，而基于《学生守则》无任何权利救济条款规定的现实，应尽快制定单独的《学生法》，在其中明确学生权益保护和救济的条款。另外，在《教育法》或其他法律法规中明确受教育权法律关系的性质及法律救济制度的选择适用。一般而言，残疾学生与教育行政部门之间的关系比较明确，属于行政法律关系，可以通过行政诉讼制度保护和救济自己的受教育权，但他们与学校之间的法律关系具有多重性和复杂性，导致法律救济时常出现困境。我们认为，判断学生与学校受教育权法律关系性质的标准应从“主体”标准转变为“行为”标准，即不以学校是公立还是民办的性质而以学校所作出的行为的法律依据及其性质作为标准，这样可选择性地适用行政法律关系或民事法律关系。
在立法的同时，还应注意立法的质量，尽量克服法律法规过于原则、空泛的弊病，减少号召性、模糊性的词语和含混性规定，确保条文的具体化、可操作性。在涉及残疾人教育权救济的问题上，应充分考虑到残疾人的特殊性，设立时效的弹性期，规定经济条件、物质环境、语言和信息等方面的无障碍化等。

4.2 完善现有法律救济的程序和机制，加快建立宪法救济制度

在行政救济方面，应建立合格的残疾学生申诉受理机构，由教育行政部门和学校为主体，吸收司法、残联等部门的人员成立残疾学生申诉委员会，确保申诉机构的独立性、专业性以及回避性等原则，同时明确申诉委员会的法律责任。在残疾学生申诉过程中，应有完备的制度保障，如申诉步骤、方式、程序、时限等，通过建立告知制度、调查制度、听证制度、回避制度、时效制度等实现申诉程序的制度化。另外，明确教育行政申诉与行政复议、行政诉讼的关系，确定各自的法律依据和受案范围，密切三者的衔接性。
在司法救济方面，首先要明确的是受教育权是否属于民事权利，我国当前的《民事诉讼法》未对此作出规定，因此，受教育权民事诉讼救济制度需要在《民事诉讼法》以及《教育法》的修改过程中明确加以规定。不过，即使如此，目前受教育权的民事法律救济在法律上仍具有一定依据，《教育法》第八十一条规定：违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。在司法实践中也有不少判例，这为残疾学生提起教育权民事诉讼提供了可能性。此外，当残疾人提起行政诉讼，应当明确被告主体的资格和法律地位，不能以学校是否属于公办、是否是行政机关为由生硬地驳回。我们认为，除公立学校行使公权力的行为可以纳入行政诉讼外，非公立学校作出的侵犯残疾学生教育权利的行为同样可以纳入行政诉讼，作为行政诉讼的被告。
如果残疾学生穷尽所有法律救济方式依然无法保障其受教育权，则源于：论文格式标准www.618jyw.com
须借助宪法救济手段，宪法诉讼被誉为是整个国家救济的灵魂。宪法确立了公民的受教育权，通过宪法的司法化、宪法权利的具体化可起到保护公民受教育权的最后防线的作用。现行体制下，残疾人受教育权要想得到宪法救济还很困难，因为我国宪法并未就宪法救济作出明确规定，宪法不能直接进入诉讼，也没有建立专门的宪法裁判机构，所以今后应加快建立中国特色的违宪审查机制，建立宪法诉讼制度，设立宪法法院受理公民的宪法诉求并做出裁判，为残疾人教育权利救济筑起最后一道防线。

4.3 增强残疾人法律维权意识，营造良好社会氛围

残疾人由于生理或心智的障碍，参与教育和其他社会生活已然存在诸多不便，如果要为遭受侵害的教育权而四处奔波，其内心很可能产生畏难情绪，加上我国传统的“无讼”、“非讼”思想的影响，他们要么选择私力救济，要么选择忍气吞声，很少寻求法律救济。因此，政府应全方位开展法律宣传，为残疾人提供无障碍法律服务和法律援助，增加法律援助经费，将其纳入财政拨款。全社会营造关爱残疾人的社会氛围，关心残疾人教育，增强残疾人依意识，确保残疾人受教育权的实现。